李雪梅 闫海龙 新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院
摘要：近年来，新疆口岸建设发展取得到了长足进步，对外开放平台和贸易往来通道作用更加凸显，但口岸基础设施建设、通关能力、经济结构、人才队伍、体制机制等方面仍然存在明显的瓶颈制约。文章坚持问题导向，从完善基础设施建设、促进口岸经济经济转型、创新口岸经济发展的体制机制等方面提出了对策建议。
加快内陆口岸建设，是我国全方位开放的重要举措，“一带一路”倡议中提出：推动口岸基础设施建设，加强内陆口岸与沿海、沿边口岸通关合作，提升开放型经济水平。2019年新疆经济工作会议明确提出：落实自治区党委“1+3+3+改革开放”工作部署，扎实推进“三项重点”，其中第一项就是抓好丝绸之路经济带核心区建设，着力推进“一港”“两区”“五大中心”“口岸经济带”建设。
新疆地处亚欧大陆的中部，位于我国的西北边陲，周边与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、巴基斯坦、阿富汗、印度等 8 个国家接壤，边境线约 5600 多千米，是我国接壤国家最多、边境线最长的地区，地缘区位优势明显，自古以来就是“丝绸之路”的交通要塞，通过传统的商道和口岸，与亚欧各国保持着密切的经贸往来。可以说新疆的区位和日益完善的交通网络建设是新疆口岸经济发展的一大优势[1]，但是当前新疆口岸经济发展中，国内学者普遍认为还存在着口岸经济发展水平低、管理制度落后、服务效率低下、基础设施薄弱、南北疆空间分布不均匀等问题[2]-[4]。目前，全疆20个一类口岸，占全国口岸总数（306个口岸）的6.5%，其中：航空口岸3个，陆路口岸17个（霍尔果斯和阿拉山口均拥有铁路和公路两个口岸）；正常开放的口岸17个，阿黑土别克、木扎尔特、伊宁机场口岸等3个口岸国务院已经正式批准开放，但目前暂未运行。2019年1-8月，新疆口岸进出口货运量4037万吨，增长3.6%，其中，进口3723万吨，增长3.5%；出口314万吨，增长5.3%；新疆口岸进出口总值1969.6亿元，增长8.6%，其中，出口969亿元，增长3.5%，进口1000.6亿元，增长13.9%。
新疆口岸在丝绸之路经济带的建设中具有连接东西、沟通南北的枢纽作用，在“丝绸之路经济带”建设中能够发挥关键作用[5]，口岸经济带的建设和发展有利于把丝绸之路从贸易通道变成促进人口和产业集聚的经济带，强化新疆的亚欧腹地国际商贸经济中心地位，改善沿边地区民生和实现脱贫攻坚，为新疆长期稳定发展与繁荣打下更坚实的基础；有利于推进新疆与周边国家经济的交流与合作，提高新疆通往国内国际的通运通达能力，促进国内外市场的对接；有利于拓展我国的国际合作与发展空间、提升我国参与全球区域竞争合作的能力和水平。
一、新疆口岸经济带发展现状
（一）对外贸易
新疆口岸数量最多，但各口岸发展基础水平各不相同。根据目前正常开放15个口岸2017年的过货量、贸易额数据显示：霍尔果斯口岸、阿拉山口口岸的过货量占全疆口岸过货量的92%，贸易额占全疆口岸的67%，主要进口货物以天然气、原油为主，其中阿拉山口口岸中哈原油管道进口原油1232万吨，霍尔果斯口岸进口天然气2792.58万吨；伊尔克什坦口岸、吐尔尕特口岸、都拉塔口岸、吉木乃口岸等四个口岸的过货量在30-40万吨左右，约占全疆口岸过货量的2.7%，贸易额在22-35亿美元之间，占全疆口岸的26.91%，其他9个口岸贸易额仅占全疆口岸的6.09%。口岸过货量数据也反映出，新疆公路口岸的货运量远远小于铁路和管道过货量，大部分公路口岸的过货量在十几万吨、几十万吨左右不等，有的口岸甚至只有几万吨。
从各口岸2018年出入境人次来看：霍尔果斯口岸口岸出入境人员最多，达到了584.88万人次（主要是中哈国际合作中心人员往来），占全疆口岸出入境人次的81.66%，乌鲁木齐机场口岸出入境人员为82.25万人次，居第二位，占全疆口岸出入境人次的11.48%，其余13个口岸的出入境人次仅占全疆口岸出入境人次的6.86%。从出入境车辆（班列）看，霍尔果斯口岸出入境车辆（班列）165484列辆次，占全疆口岸的44%，阿拉山口口岸、吐尔尕特口岸、伊尔克什坦口岸、都拉塔口岸、塔克什肯口岸出入境车辆占全疆口岸的38%。
从各口岸主要进出口货物看：新疆口岸出口主要以百货日用品、机电设备、钢材、工程机械、水泥建材、服装等为主，进口主要是石油、金属矿石、钢材及有色金属、粮食、集装箱、焦炭等能源资源类货物以及农副产品等，呈现出“价值低但数重量高”的特点。
（二）基础设施
为了积极主动融入新疆丝绸之路经济带核心区建设，在管好用好现有口岸基础设施，提高口岸通关能力基础上，新建一批功能性口岸项目。乌鲁木齐机场先后二次改建和机场一类口岸航站楼的新建，乌鲁木齐国际陆港区、临空经济示范区建设取得积极进展，多式联运海关监管中心正式运营，中欧班列乌鲁木齐集结中心扩建一期工程竣工。阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸的海关公路、铁路H986（快速查验系统）、列车自动消毒通道、动植物疫病疫情监测实验室、出入境动植物检疫隔离场、公路口岸出入境旅检和货检通道、公路口岸全天候出入境车体检查室、应急电源等一批通关保障工程相继建成投入使用，同时，实施了城市道路、供排水、供热管网、垃圾处理、污水处理、电力改造等一大批市政基础设施。
（三）管理服务
各口岸的海关、边防检查、检验检疫等联检联运部门积极推进“一站式作业”模式、“单一窗口”、通关一体化改革，推进监管资源“共建共用共享”，推行“延时通关”“紧急救助”等服务保障机制，推进“智慧口岸”建设，不断提升服务水平，简化通关环节。例如在巴克图、霍尔果斯、五个长距离孔道口岸开展H986设备共享共用试点。新疆海关、检验检疫业务全面优化整合，基本上实现了“单一窗口”口岸全覆盖、主要业务系统全覆盖。乌鲁木齐海关全力推进与青岛、济南、郑州、太原、西安、银川、兰州、西宁、拉萨等9个海关联手构建丝绸之路经济带通关高速路，对特殊货物实行“急事急办、特事特办”，构建转关进口货物“一次申报，一次查验、一次放行”的监管模式。
（四）口岸经济
新疆口岸经济整体水平较低，大多数陆路口岸经济发展仅处于起步阶段，当前大部分口岸经济产业结构是“三 、二 、一”型，口岸产业结构体现了较强的外向型特征，除了乌鲁木齐机场、霍尔果斯口岸、阿拉山口口岸等形成一定产业发展集聚效应，其他口岸处于初级发展阶段，其他口岸经济基本上是通道经济。阿拉山口的进口油气仓储、金属选矿冶炼、皮革加工、新能源等产业进一步发展，棉纺织、农副产品加工业后发优势初步显现。霍尔果斯口岸依托开发区，初步构成了以加工制造业和现代服务业为支撑的现代产业体系。
（五）腹地经济
从各口岸腹地经济发展来看，大部分口岸所依托的县城距离较远，在100公里以上；大部分所依托的县城人口规模较小，在25万人以下，仅乌鲁木齐市、霍尔果斯市、喀什市等口岸依托城市人口规模超过25万人；乌鲁木齐市经济发展态势良好，2018年乌鲁木齐市GDP达到3099.77亿元，其GDP一直占到全疆GDP总量的1/4左右，其他大部分口岸所依托县城经济发展落后，经济规模小，GDP产值在100亿元以下；口岸所依托的县城产业结构主要以“三、二、一”为主，这种“三、二、一”产业结构是由口岸的特殊地理位置所决定的，因为口岸的工业、农业极不发达。
二、新疆口岸经济带发展存在问题
（一）口岸基础设施建设有待完善
由于新疆特殊的地理环境，口岸所在的沿边地区大多自然条件恶劣，经济社会发展相对滞后，基础设施水平和公共服务保障能力严重不足，但由于沿边地区自身经济实力所限，长期以来，大多数口岸只能在低层次、低水平的条件下运营，个别的口岸尚没有高级别的交通线路经过（阿勒泰市至红山嘴口岸仅为四级砂石公路），而且从当前深入实施“一带一路”倡议，进一步扩大向西开放的现实需求来看，新疆口岸整体也呈现出基础设施建设滞后，承载能力不足的问题，与“一路一带”核心区建设要求仍有较大差距。即使目前设施最完备最先进的霍尔果斯、阿拉山口两个口岸，也面临着较大的压力，特别是随着进出口货物量的增加和现有换装、查验设施的逐步老化，整体的通关能力还需进一步提升。部分口岸还缺少大型封闭式检验场地、大型货物装货场、危化品换装设施、物品防护设施等物流配套设施。此外，部分口岸对方国家口岸基础设施建设落后也严重影响口岸功能作用的发挥，如阿拉山口口岸对方的的公路年久失修，红山嘴口岸对方的蒙古巴彦乌列盖省至大洋口岸完全为自然路面，通行条件严重不足。
（二）通关服务能力和技术水平有待提高
新疆口岸通关便捷程度不高，口岸现有通关条件、验放模式和服务水平有待进一步完善和改进，与“信息互换、监管互认、执法互助”的要求相比，新疆各口岸之间仍存在各自运营、口岸综合管理部门协调难度大等问题。口岸服务理念、服务措施、查验效率、工作制度等方面与“单一窗口”建设仍有差距。口岸之间缺少统一的公共信息平台，尚未建立科学的，大范围多渠道的信息发布机制，口岸企业电子口岸管理系统尚未完全实现与海关、检验检疫、国际道路运输管理的平台网络数据链接，口岸运作效率受到一定限制。
（三）口岸经济结构单一、通道经济明显
口岸产业基础薄弱，结构单一，大多数口岸仍然充当的是货物贸易通道，且出口商品档次不高，产地也不在新疆，与当地经济联系不紧密，通道效应远高于产业效应，尚未形成具有口岸特色的产业基础和进出口产品加工基地，加工贸易所占比重不大，自主品牌和附加值高的产品出口比较优势不明显。即使功能比较齐全的阿拉山口、霍尔果斯口岸，虽有城市做依托，但产业集聚、特别是实体产业的集聚仍然规模较小，产业链短，产品附加值不高，产品竞争力不足，现代服务业发展水平较低，贸易方式单一，尚未将口岸的地缘优势充分转化为产业优势、经济优势。
（四）口岸与腹地之间经济互动支撑作用不强
由于新疆经济总量小，空间尺度大，呈现出明显绿洲经济的特点，口岸与腹地、口岸之间交通联系不便，导致经济联系强度普遍较小，一方面，口岸对腹地经济发展的带动作用相当有限，另一方面，沿边口岸区域也没有形成比较成熟的腹地中心城市，腹地经济实力太弱，对口岸经济发展贡献度较低。
（五）人才队伍建设相对滞后
各边境口岸都位于自然环境恶劣的偏远地区，受基础设施条件和交通不便等制约因素的限制以及工作环境差、压力大、收入增长缓慢等因素的影响，难以吸引高素质、高学历、经验丰富的人才，存在留人难、引才更难的问题。同时，人员编制不足且素质不高，招聘人员流动性大，在一定程度上影响了口岸的建设发展。
（六）体制机制改革有待深化
从各口岸整体工作模式来看，各部门之间、企业与部门之间、中介机构与企业之间仍然存在信息沟通不及时、部分通关环节不畅通、工作衔接不紧密和配合力度不足、管理协调难度大等问题。口岸机构改革进展缓慢，涉改单位三定方案至今未予明确。口岸事权与财权不匹配，既要实行人员、货物的查验通关职能，还要承担一部分社会管理职能，使口岸建设和运营成本高。
三、新疆口岸经济带发展对策建议
(一)明确口岸功能定位，实现差异化发展
明确口岸功能和发展定位，形成各自在全疆口岸对外开放体系中的特色定位，引导口岸错位发展，鼓励口岸之间在产业链的不同环节分工协作，实现资源优化配置和整体效益最大化，提高通关效率。支持阿拉山口口岸、巴克图口岸所在地区（市）建立国家重点开发开放试验区，探索沿边开发开放新模式、新机制，发挥其在新疆丝绸之路经济带核心区建设中的引领示范作用。
（二）制定系统、差异化政策，承担国家使命和政治责任
建议国家从新疆口岸发展的实现出发，系统制定差异化的口岸发展支持政策，以海关总署支持新疆丝绸之路经济带核心区建设19条举措为例，从财政、税收、金融、产业等多维度进行制度设计和政策支持，对于边境城市和口岸给予更加精准、更为有效的政策扶持，使其更好地承担国家使命和政治责任。
（三）加快推进基础设施建设，建设口岸经济发展大通道
建议国家针对新疆口岸基础设施建设投入大，自身财力严重不足的现状，进一步加大中央转移支付对新疆口岸的资金支持力度，加快推进口岸基础设施建设，近期优先推动口岸之间以及口岸与腹地之间的高速公路建设和沿边公路升级改造，远期大力推进中吉乌铁路、中巴铁路等项目建设。支持口岸公共服务设施以及相关通关、物流、产业发展等配套设施建设，支撑口岸产业发展。优化口岸建设发展的融资模式，拓宽口岸建设资金来源渠道，有效补充政府资金投入的不足。
（四）推进口岸经济由“通道经济”向“口岸经济”转型
一是口岸+产业加工。支持口岸探索“两头在外”的跨境产业合作区，共建产业化园区、生产基地、产品加工基地，发展贸易加工型、劳动力密集型、特色资源加工型、保税加工型、国际产能合作型等产业，把单一的通道经济转变为落地加工、多元发展的口岸经济。二是口岸+商贸物流。推进与沿海口岸功能相互延伸，发展跨境物流业、保税物流业，推动边境商贸物流业大发展；构建联结国内、立足新疆、面向欧亚的互联网+跨境电商服务平台，加快发展跨境电子商务、跨境海外仓建设。三是口岸+边境旅游。推进中哈阿拉山口-乌恰拉尔国际旅游合作区、中哈塔城—阿拉木图国际旅游合作区等重大旅游项目建设，重点打造以中哈跨境旅游为核心的精品旅游线路，塑造丝绸之路经济带旅游文化新形象。四是口岸+特色城镇。按照“一岸一品”“一镇一特色”的发展思路，打造一批特色边境城镇。
（五）聚焦“一带一路”，围绕重点方向推动口岸经济带形成
以研制国际货运提单和实现人民币结算为突破口，建立服务丝绸之路经济带的陆路国际运输和贸易规则体系，提高产业要素聚集能力和规模扩张发展潜能；以中亚合作为基本框架、以对接欧亚经济联盟为主要抓手、以服务消费升级为发展方向，全面升级在大宗贸易、农业开发、保税加工、跨境旅游等方面的开放合作；以国际铁路运输、国际贸易、商务服务和现代金融为重点，加强对丝路带沿线基础设施建设、国际物流服务和国际产能合作的对接融合动能，提升国际供应链控制力和产业组织服务能力；以产业分工协作为重点，优化产业空间布局体系，形成点、线、面的网络体系，构建沿边口岸—沿边经济带―内陆交通轴线腹地经济带为主体的产业发展布局，推动口岸与腹地经济、口岸之间的经济联系互动，带动口岸经济带高质量、规模化发展。
