（哈尔滨商业大学 黑龙江哈尔滨 150028）
燕楠
摘要：随着全球贸易治理权力结构、贸易模式的变化以及信息技术的快速发展、非政府组织的介入，逐步改变着全球贸易治理环境。WTO面对全球贸易治理环境的变化，协商一致原则、发展中国家和发展国家议题分歧、贸易救济规则争议和上诉机构法官遴选等问题面临着较大困境。由此，WTO改革必须要从议题导向、决策机制、贸易救济规则、规则类型、争端解决机制等方面入手，保持改革路径与全球贸易治理环境变化的一致性。
关键词：全球贸易治理；WTO改革；贸易权力；贸易模式；争端解决
二战后，《关税及贸易总协定》（GATT）作为布雷顿森林体系的重要支柱之一，为全球搭建了多边化贸易体系的治理规则，在长达50多年的时间内牢牢掌控了全球贸易治理的话语权。1995年，在GATT的基础上成立的世界贸易组织（WTO），更是标志着全球多边贸易体系达到顶峰。自从进入新世纪以来，尽管巴厘岛、内罗毕回合的谈判取得了很多重要的成果。然而，2017年特朗普当选为美国总统后，美国大力推行贸易保护主义和单边主义政策，并威胁要退出WTO，使得WTO多边贸易体系陷入了前所未有的危机之中。当前WTO主导的多边贸易治理体系面临着巨大挑战，必须要加大其改革力度，进而摆脱谈判及争端解决机制的困境。
一、全球贸易治理环境的变化趋势
第一，全球贸易权力治理结构的变化，使得WTO贸易治理的决策机制及谈判格局博弈过程发生改变，导致新议题的谈判难度。在乌拉圭回合之前，全球多边贸易治理决策权是掌握在欧美日及加拿大“四巨头集团”手中。每一轮的谈判均是由这四方共同推动的，谈判的最终成果取决于这四方的“要价”以及其他国家的“出价”。此时，这四方对大多数发展中国家的“占便宜”或搭便车行为还能够予以容忍，因此协商一致原则并未冲击多边谈判体系。进入新世纪之后，这四巨头有的是因为经济下滑，有的是陷入海外战争，其在全球贸易市场上的份额不断下降，导致它们对全球贸易治理的能力在下降。特别是随着中国、巴西、印度、南非等新兴经济体的贸易及投资能力的上升，冲击着这些国家在WTO决策体系中的话语权,也冲击下“四巨头集团”主导的全球贸易秩序，传统力量与新兴力量之间的摩擦加大。在新议题谈判过程中，这四巨头无法完全掌握谈判主导权，增加了全球贸易秩序治理的难度。
第二，全球贸易模式的变化与发达国家在全球价值链中地位的改变，导致了全球贸易治理的对象在改变，这就对WTO主导的全球贸易体系提出了更高的开放标准和自由化要求。进入新世纪以来，离岸外包与价值链贸易逐渐成为取代成品成为全球贸易的主要形式，这就要求在贸易治理中不仅需要对原材料、技术、资金、劳动力等要素的壁垒进行消除，更需要成员方之间的贸易规则逐步统一。关贸总协定时代的边境治理规则已经不能满足当今生产要素自由流动快速的投资及贸易需求，必须要对服务贸易、知识产权、竞争规则、电子商务等进行开放性规制。而且，传统发达国家和新兴经济体在全球价值链中的竞争优势正在发生改变，发达国家的竞争优势已经由制造业优势向服务业、技术贸易等方面转变，而新兴经济体从劳动力密集型优势开始向制造业优势转变。这对于双方而言，各自要在全球贸易中获利，发达国家要求发展中国家开放投资市场及服务业的准入标准，增强知识产权保护力度，并改善行政效能及透明度；而发展中国家则希望发达国家开放市场，减少关税保护程度。双方诉求的改变，必然会影响全球贸易治理的对象。
第三，互联网、人工智能、大数据等信息技术的快速发展扩充了全球贸易治理的对象范围。随着信息技术的发展，数据已经成为传统生产要素如资金、技术、劳动力之外的新要素。目前全球超过50%的跨境服务贸易主要是依靠信息技术、互联网等形式完成的，由此提升了大数据、人工智能、远程通信等产业的附加值，同时也促进艺术设计、建筑设计、教育、娱乐、医疗等产业的快速增长。[1]美国作为全球科技创新能力最强的国家，是信息时代全球服务贸易的最大受益者。但信息技术对各国造成的影响及风险是现实存在的，即使是在发达国家，信息技术的开放性要求对个人隐私、金融监管、国家安全等方面造成的负面影响是不可忽视的。1997年内罗毕议程谈判达成了《信息技术产品协议》之后，信息产业领域的服务贸易新议题谈判至今毫无进展，该领域的谈判依然面临着较大困难。
第四，跨国企业与非政府组织对全球贸易规则的介入，客观上推动了多边贸易体系的改革。在跨国企业及非政府组织看来，全球贸易治理体系必须要引入“民主机制”。在它们看来，传统的全球多边贸易体系反映仅是政府意志，规则也是由各国政府所制定的，是一种“薄民主”，只有民众、知识分子、利益相关者加入全球经贸规则的制定，其过程才是“真民主”，如此才能克服政府的短视性及功利性，进而实现社会正义。[2]事实上，现有的多边贸易谈判是由各国政府推动和主导的，由此产生的经贸规则并不是各国民众民意的体现，而且也没有独立的国际司法权对其正义原则进行评判，所以这种经贸规则是外交手段下的妥协法律规则，没有考虑全球贸易的利益相关者——民众和企业的意愿，由此必须要按照“真民主机制”对这种经贸规则进行重塑。
二、全球贸易治理环境变化下WTO存在的困境及其原因
1、协商一致原则降低了谈判的包容性
WTO的谈判机制以及决策体系困境一直以来就存在，自从2001年多哈回合谈判启动以来，开放性高的谈判议题进展缓慢。之所以存在这种困境，一个重要的原因就在于WTO决策机制中要求的协商一致原则在成员方数量众多以及各成员方经济发展水平不一致的情况制约了谈判的灵活性和自由度，导致谈判陷入僵局甚至破裂的可能性大增。在“四巨头集团”垄断决策权的关贸总协定时代，协商一致原则能够容忍发展中国家的不同意见，对其决策机制并未造成太大冲击。而当下WTO主张的协商一致原则，使得多边主义及国家主权原则在扩张，大大降低了谈判的包容性。特别是随着决策机制权力结构的变化，协商一致原则在面对复杂议题的时候显得力不从心，不仅降低了谈判的效率，甚至还会演变成为一票否决制。正是如此，当前WTO的立法功能大大降低，谈判议题的自由化进程举步维艰，削弱了WTO在全球贸易治理中的作用。
2、发达国家的自由化议题与发展中国家的发展议题分歧明显
随着WTO成员方的不断增加，谈判议题的冲突在所难免。在1947年，GATT成员仅有23个，如今已经增加到164个，其中67%以上的成员方为发展中国家。成员方的增加及经济发展水平的差异，使得多边谈判中需要更加关注多数成员方的利益和需求。多哈回合谈判的主要目标就是促进各成员方特别是发达国家削减贸易壁垒，创建更加公平的贸易环境来促进贫穷国家的经济发展，谈判议题分裂为发展中国家的发展议题和发达国家的自由化议题，涉及到的内容包括农产品准入、服务贸易、市场准入、知识产权、环境保护、人权等。[3]多哈回合谈判中发展中国家和发达国家之间的利益难以协调。发展中国家要求发达国家放宽农产品准入，取消农业补贴；发达国家则要求发展中国家制定类似于发达国家的服务贸易、环境保护、人权等高标准规则。因发达国国家拒绝了发展中国家提出的降低农产品准入标准及关税要求，发展中国家也没有在环境保护、服务贸易、知识产权等方面做出让步，导致多哈回合谈判几次部长级会议少有建树，特别是在坎昆会议、香港会议之后，谈判各方主动缩减了多哈回合议题，在新加坡会议中放弃了投资、竞争政策、政府采购等重要议题，由此大大降低了WTO对全球贸易治理的能力。
3、权力结构的改变加剧了贸易救济规则的争议
近些年来，随着中国的崛起，不同经济发展模式背后的制度之争在WTO中引发了多次贸易争端。到2017年，随着中国16年过渡期的结束，美欧等发达国家依然拒不承认中国市场经济地位，不仅歪曲了《中国加入WTO议定书》第15条a款的反倾销替代国比价方法，还基于中国经济发展模式要求WTO改变现有的贸易救济规则。欧美发达国家的这种做法带有强烈的意识形态色彩，将经济问题政治化，中美贸易争端加剧就是体现。[4]事实上，全球多边贸易体系作为二战后布雷顿森林体系的支柱之一，是按照美国的经济自由化理念所建立的，其制度体系也是来自于美国州际贸易规则与其他发达国家妥协后经贸规则的混合。美国和欧盟将中美、中欧的贸易逆差归结于中国在WTO多边体制下获得非公平优势，而对技术创新、知识产权保护、环境保护、贫富差距等问题毫不关注，而中国的人口红利、补贴规则也是中国获得优势的原因。由此，美国认为当前WTO必须要改革，必须要重塑经贸规则特别是国企规则、反补贴规则，唯有如此才能实现中美、中欧之间的贸易平衡。
4、上诉机构法官遴选严重受阻
WTO争端解决机制一直以来以公正、权威、公平、专业而著称，特别是在抑制贸易霸权，提升发展中国家争端解决能力等方面做出了很大贡献。但是，从2016年以来，美国多次阻挠上诉机构法官遴选，企图令WTO争端解决机构瘫痪。2016年初，美国不顾其他国家的反对，以上诉机构韩国籍法官在韩美贸易争端中偏袒韩国为由反对其连任。2017年更是没有任何理由驳回了上诉机构新任法官上任，如果这种趋势无法逆转，到今年年底上诉机构只剩下1名法官，如此就可能会导致上诉机构无法正常运作。客观而言，WTO争端解决机制是在美国主导下建立的，其审理程序及方式均是英美法思维。美国近些年来不满WTO争端解决机制，表面看是因为争端解决机制本身的缺陷，比如透明度不足，法官造法权力过大等。但深层次的原因是不少涉美争端中败诉以及WTO自身立法功能的下降。[5]从2008年以来，美国针对中国提起的4起反倾销、反补贴案件中，上诉机构最后均裁决中国胜诉，使得美国认为WTO争端解决机制已经偏离了其价值观，无法满足其解决贸易纠纷并抑制中国经济发展模式的要求。
三、全球贸易治理环境变化下的WTO改革路径
1、坚持以发展中国家发展议题为导向，落实差别待遇原则
对于广大发展中国家而言，WTO改革应在贸易和投资自由化方面为它们谋求相应的增长份额，分享多边主义投资和贸易带来的红利。一方面，WTO在改革中应该积极落实《贸易便利化协定》的要求，逐步取消农产品补贴、出口支持补贴。2015年的内罗毕会议上，各国部长就取消了农产品补贴、出口补贴、出口信贷支持等达成一致。然而几年过去，欧美日等发达国家的农产品补贴依然存在，丝毫没有改革的迹象。要取消农产品补贴，降低发展中国家农产品进入发达国家的门槛依然任重道远。2017年达成的《贸易便利化协定议定书》作为落实《贸易便利化协定》的一项实施细则，其规定的各项贸易便利化措施在如今贸易保护主义盛行今天也存在较大的困难，落实需要时日。另一方面，WTO改革要积极落实差别待遇原则，多关注和研究发展中国家的投资、贸易能力，就发展中国家关切的问题确立谈判新议题，开展更多能够提升发展中国家投资和贸易能力的项目，使得发展中国家能够从多边框架中获利。
2、在决策机制中采取协商一致与“关键多数”并存原则，提升多边贸易谈判能力
如今，WTO谈判乏力是不争事实，也是WTO全球贸易治理能力下降的重要体现。协商一致作为谈判民主的基本原则，具有重要的现实价值，但在谈判成员方日渐增多且经济发展水平参差不齐且诉求多元的情况下，各成员方完全的一致几乎不可能。因此在协商一致的原则基础上还需要创建更加灵活的谈判机制，进而提升多边贸易谈判的能力，特别是在自由化议题和发展议题冲突的情况下，关键多数原则是对协商一致原则的有效补充。实际上，关键多数原则在很大程度上默许了其他成员方的搭便车行为，最终也为全体成员方所接受。可见，关键多数原则不仅能够提升谈判效率，而且也没有削弱协商一致原则的决策机制。需要注意的是，当前关键多数原则适用的谈判多是由发达国家主导的，且设定高达90%的贸易份额才能生效，降低了其适用度。重要的是，这些谈判议题主要是发达国家关心的议题，具有较强的“选择性”，与发展中国家关注的议题之间关系不大。因此，关键多数原则主导的谈判还可以推广到发展中国家关注的议题，如农产品补贴、农产品市场准入、纺织品市场准入等，并适当降低关键多数设定的贸易份额，进而提升该原则的适用度。
3、以非正式立法来弥补正式条约适用空间，提升谈判机制的效率
非正式立法从法理角度看是一种“软法”，其具有弥补正式立法的缺陷，能够在一定程度上提升谈判机制的效率。当前WTO多边谈判机制主要是以达成正式的协定为目的，少有非正式立法的存在空间。但是这种坚持正式谈判达成的具有法律效力的协定在很大程度上已经成为制约国际经贸规则产出效益的桎梏，不仅影响了实体规则的形成，也会影响程序规则的完善和改进。面对通过谈判达成正式规则的僵化性，通过“软法合作”可以弥补正式规则的僵化色。软法尽管不是正式规则，但其灵活性以及合作空间大的优点还是可以弥补谈判所形成的正式规则之不足。当前，WTO在知识产权保护、环境保护、竞争政策等领域的谈判裹足不前，且这些议题的开放性利益难以量化和核算，南北国家因为政治制度及经济发展水平的差异对这些议题存在较大分歧。在这种情况下，可以试图通过非正式的软法来扩大合作空间，避免正式谈判之间的冲突。即可以先行制定部分准则或原则，在适用的时候给各成员方自由选择的空间，待成熟之后再行推广或以后在正式谈判中将其引入正式规则中。
4、推进贸易救济规则的改革，抵制单边主义和贸易保护主义
如今，美国主导的贸易保护主义和单边主义抬头，在很大程度上是针对中国的，而美欧等国家提出的WTO改革方案特别是贸易救济规则改革，对中国也有一定的针对性。对中国而言，绝对反对这些贸易救济规则是不明智的。WTO贸易救济规则是贸易争端解决的前置规则，是具体实效主要是体现在反补贴、反倾销、保障措施等领域，某种意义上是进口国家国内规则的一种延伸。而WTO现有的贸易救济规则仅是针对进口方反补贴、反倾销调查的程序干预，而不涉及实体问题。中国当前不应该回避WTO贸易救济规则改革，针对美欧反倾销、反补贴新规则，中国应该联合广大的发展中国家，提出能够代表发展中国家利益的贸易救济规则：一是要扩大WTO争端解决机构在进口国家反倾销调查、反补贴调查等方面审查权及司法监管；二是提高进口方实施反倾销、反补贴调查的程序门槛和举证责任；三是要增强反倾销、反补贴调查程序的透明度；四是禁止任何成员方按照特定国家税率、税制实施的一对一保障措施。
5、推进WTO争端解决机制改革，提升WTO贸易治理能力
第一，WTO争端解决机制改革要着手提升其司法程序的透明度和效率问题。如专家组和上诉机构的审理过程应该公开，相关裁决信息应予以披露；明确上诉机构的终审权，严格控制其审理时限及范围；规范上诉机构裁决权与再审仲裁权之间的关系。
第二，中国、欧盟、加拿大、澳大利亚等主张改革各方应该联合其他成员方，启动争端解决机制的实质改革工作。包括在无法协商一致的情况下，按照关键多数原则来选任上诉机构法官；召集3/4以上的成员方来重新修订《关于争端解决规则与程序的谅解》，并对其法官选任条款进行解释和完善，从制度上明确上诉机构法官的职责、任期、数量及补缺机制。
第三，应进一步明确WTO争端解决机制的管辖权，提升成员方退出的成本。有人主张应该将WTO争端解决机制的管辖权扩充了一般性的区域协定贸易争端中，成为全球各类自由贸易协定的审理法庭，进而避免因为区域协定与WTO规则不一致的情况下，借助于特殊优于一般的原则来规避WTO规则的适用。整体而言，一方面就是要扩充WTO争端解决机制的适用范围，同时还需要扩大其管辖权，提升其权威性，避免因成员方的架空而导致争端解决成本增加。
