中国自贸协定中的非关税措施条款分析

童伟伟 长江大学

摘要：本文采用世界银行区域贸易协定数据库等数据来源，对我国自贸协定（FTA）中的非关税措施条款从多个方面进行了条款特征分析。结果表明，我国各FTA在非关税措施条款方面总体上保持了较高的覆盖率与可执行性，尤其是在海关程序、TBT、SPS以及与贸易有关的知识产权条款方面更是如此，不过针对政府采购、与贸易有关的投资条款的覆盖率相对较低。此外，本文还进一步详细分析了我国FTA中的TBT/SPS条款和反倾销、反补贴以及贸易保障措施条款。以上研究为我国FTA非关税措施条款的完善提供了经验依据和政策参考。

非关税措施（Non-Tariff Measures，NTMs）由于形式合理、操作灵活等特点，成为近年来各国实施贸易保护主义的重要手段，得到了越来越频繁地使用。然而，作为全球多边贸易治理最为重要的平台，WTO自成立以来在NTM的削减与协调方面总体进展缓慢；各国于是在参与WTO非关税措施谈判的同时，也在积极通过各种形式的区域贸易协定，针对相互间的NTM削减与协调签订了大量相关条款。我国近年来在外贸总量快速扩张的过程中，除了近期遭遇到美国蛮横提高关税壁垒以外，更多情况下所面临的是各类反倾销、反补贴以及技术性贸易壁垒等非关税措施。为此，我国也在通过推动FTA并将各类NTM条款纳入进来，以此降低不合理的NTM对我国贸易成本的负面影响。

虽然说NTM所针对的是传统贸易政策领域，属于所谓的“WTO+”条款，而当前高标准FTA则主要着眼于第二代贸易政策，即“WTO-X”条款方面；但是，考虑到我国立足周边、辐射“一带一路”的自由贸易区战略，我国已有的和潜在的FTA伙伴大多依然为发展中国家，这些国家和我国的经济合作更多还是表现在传统贸易领域。基于以上判断，我国今后无论是拓展新的FTA伙伴还是进行FTA升级谈判，合理设计非关税措施条款依然具有很强的现实意义。为此，本文拟基于世界银行和DESTA分别提供的贸易协定条款数据库，对我国FTA中的非关税措施条款进行特征分析，旨在揭示我国现有FTA在NTM条款方面的特征，并为NTM条款设计提供决策参考。

一、中国自贸协定NTM条款特征的总体分析

（一）条款特征衡量方法与数据来源

本文首先根据世界银行贸易协定条款数据库，对我国截至2015年的9份FTA在NTM条款方面的涵盖情况及其可执行性与深度等进行分析（考虑到我国香港、澳门地区的特殊性，没有将与这两个地区的FTA纳入进来）。本文所采用数据库依据Horn等（2011）所提出的分析框架，针对1958至2015年的279份RTA进行了文本分析，共涉及52个政策领域。其中，工业与农业产品关税减让、海关程序以及技术性贸易壁垒等14类条款为“WTO+”条款，竞争政策、投资政策、劳动力市场管制等38类条款为“WTO-X”条款。

根据联合国贸发组织所提出的NTM分类方法，并结合上述RTA条款分析框架，本文选择了8类条款作为NTM条款来进行分析，详见表1第一行。表1中的各方块由两部分构成：前半部分表示各FTA的文本中是否包含有相关条款，若包含则为黑色，否则为空白。后半部分表示相关条款的可执行性。如果FTA文本在某一条款方面做出了明确承诺，并规定了相应的争端解决机制，则其可执行性为2，并以黑色方块表示；如果仅仅只是在文本表述上做出承诺而没有规定争端解决机制，则可执行性为1，以阴影方块来表示；如果相关条款在文本表示方面也是模棱两可，则可执行性为0，以空白表示。对不同FTA在各NTM条款上的涵盖情况进行汇总，即可得到表1最后一列的NTM深度指标，其中前一数字是在未考虑条款可执行性时的NTM深度，后一数字表示将可执行性考虑进来的NTM深度。

表1 中国FTA中的NTM条款涵盖情况与深度（截止2015年）

数据来源：世界银行贸易协定条款数据库

（二）不同FTA之间NTM深度的总体比较

总体来看，我国除了与东盟之间的FTA以外，大多数FTA均在NTM方面保持了较为全面的覆盖率与较高的可执行性。从覆盖情况来看，绝大多数FTA均涉及到了6至7条非关税措施条款，且多数为7，几乎涵盖了所有的NTM条款。进一步考虑各条款的可执行性，可发现我国针对大多数NTM条款均制定了较强的可执行性。对于多数FTA而言，考虑可执行性情况下的NTM深度接近不考虑可执行性时的2倍，也就是说我国只要在FTA文本中纳入了相关条款，便会针对其中大部分条款做出明确承诺，并规定了争端解决机制；尤其是与新西兰、秘鲁等国的FTA，不仅覆盖率高，而且所有条款的可执行性均为2。

我国之所以与东盟的FTA在NTM条款方面的覆盖率较低，其原因可能有三个方面：一是该协定签署时间较早，我国正处于自由贸易区战略的早期实施阶段，因此可能采取了相对审慎的态度。二是我国与大多数东盟国家均属发展中水平，对于深度一体化的FTA条款接受能力有限，双方可能更多聚焦于关税减让、反倾销、反补贴等传统贸易议题，从而较少考虑其它议题。作为反面例证，我国与新西兰、瑞士等发达国家在NTM条款方面的覆盖率就较高，且大多还具有很强的可执行性。三是东盟内部不同国家间经济发展参差不齐，相应地对不同NTM条款的偏好程度也有所差异，在求同存异的情况下使得最终达成的FTA条款只能保持相对较低的一体化水平。也可能正是由于这一原因，新加坡作为东盟内部经济发展水平最高的国家，在2009年又单独与我国另外签订了NTM深度更高的FTA。

我国与各美洲国家的FTA在NTM方面大多深度较高，尤其是与智利的FTA，虽然签订时间较早，但依然覆盖了大多数NTM条款。这可能与这些国家的FTA战略有关，大多倾向于签订深度一体化的NTM条款。以智利为例来说，该国所签订的RTA在NTM方面的覆盖情况大多为6至8之间，与韩、日、美、澳等国签订的RTA甚至涵盖了所有8类NTM条款，其早在1999年与墨西哥所签订的FTA也包含有6类NTM条款。秘鲁、哥斯达黎加两国所签订的RTA数量虽然相对于智利偏少，但也大多纳入了6至8条NTM条款。

（三）不同NTM条款之间的比较分析

从不同条款的涵盖率及其可执行性来看，8个NTM条款大致可分为以下三类。一是海关程序、SPS、TBT以及与贸易有关的知识产权协议（TRIPs）四个条款，这些条款为大多数FTA采纳，并具备很强的可执行性；二是反倾销与反补贴条款，两者的被覆盖率最高，我国所有FTA均包含有这两个条款，但在部分FTA中其可执行性相对较弱；最后是政府采购和与贸易有关的投资协议（TRIMs），这两个条款较少被FTA纳入，尤其是政府采购条款，仅在与瑞士、冰岛的FTA中才涉及。下面分别对以上三类条款做进一步描述与解释。

海关程序是关系到贸易便利化程度的重要方面，近年来受到了大量关注，尤其是围绕WTO《贸易便利化协定》的谈判与签订，在这一领域产生了众多的文献。我国除了对外积极推动《贸易便利化协定》，在国内也在海关与进出口检验检疫等部门大力实施贸易便利化改革，这为我国的FTA广泛纳入海关程序条款提供了制度基础。我国虽然在与东盟的FTA中没有纳入这一条款，但是在2015年年底与东盟达成的升级议定书中，海关程序条款是重要的新补充条款。在TBT/SPS条款方面，我国除了少数早期协定没有涉及该条款，其它各FTA均在这一条款方面规定了很强的可执行性。这一方面是由于我国出口频繁遭遇TBT/SPS壁垒，因此希望通过签订相关条款，与FTA伙伴国之间促进技术法规与标准的协调、互认或透明化等，从而降低部分不合理、非必要的贸易成本；另一方面也是因为随着我国国内技术水平进步和人民生活水平提升，我国有能力也有动力与FTA伙伴国签订TBT/SPS条款。在我国出口产品技术含量提升的同时，我国部分企业在核心技术能力方面依然存在薄弱，这导致我国出口企业容易遭遇到各种类型的知识产权壁垒，因此我国也倾向于在FTA中广泛纳入具有较强可执行性的TRIPs条款，以保障出口企业合法利益。

我国长期以来是世界范围内遭遇反倾销、反补贴指控最多的国家，因此在相关条款签订及其可执行性方面具有很强的动机，期望以此为我国外贸平稳发展创造良好外部环境。通过对比我国各FTA伙伴国所签订的其它FTA在这两个条款方面的情况，可更明确地看到这一点：例如，智利在与韩国、马来西亚、印度等我国周边国家的FTA中虽然纳入了反倾销、反补贴条款，但其可执行性均为1；秘鲁在与欧盟、加拿大和智利等国的FTA中这两个条款的可执行性也均为1，其在与日本的FTA中甚至根本就没有纳入这两个条款，而瑞士在与日本达成的FTA中也没有包含这两个条款。不过，由于我国货物贸易在国际市场上的强劲竞争力，我国部分FTA伙伴国，例如哥斯达黎加、冰岛等国，可能依然希望能为本国在反倾销、反补贴方面保留政策空间，因此在其可执行性上并未做出严格规定。

政府采购作为一国政府利用公共资金对各类货物与服务的购买活动，是众多国家政府用于扶持国内相关产业的重要手段。我国由于政府采购规模庞大以及国内国有经济比重相对较高等原因，在这一条款方面进展较为缓慢。与此类似，我国虽然经过长期努力，也暂时未能正式加入WTO《政府采购协定》（GPA）。不过，随着我国进一步加大开放以及持续谋求加入GPA的进程，我国今后达成的FTA中应当会越来越多地包含政府采购条款。TRIMs条款虽然属于“WTO+”范畴，但在很大程度上所针对的是边界内经济活动，主要围绕基于贸易方面的要求而对外商投资企业所施加的各种限制，例如基于当地成分要求而对外资企业进口的限制，或者是基于贸易平衡考虑而对产品出口的要求。我国之所以仅在与新西兰、新加坡等国的FTA中纳入了具有可执行性的TRIMs条款，可能是由于我国之前的外资利用策略和相对严格的外资管制政策，使得我国缺乏接纳该条款的国内政策环境。

二、重点NTM条款的进一步分析

DESTA数据库是当前进行RTA条款分析的另一重要公开数据库，正受到越来越广泛的关注（Dür等，2014）。该数据库针对世界范围内1948-2016年签订的600多份区域贸易协定，从市场准入、投资、竞争政策与贸易救济等十个方面进行了文本分析。根据DESTA文本分析结论，本文对我国各FTA在TBT/SPS条款和反倾销、反补贴等贸易救济措施方面的条款做了进一步分析。

（一）TBT/SPS条款

区域贸易协定是国家间开展技术性贸易措施合作、降低不合理贸易壁垒的重要平台，DESTA数据库主要从以下几个方面分别对其中的TBT和SPS条款进行了文本分析：是否包含了TBT/SPS条款、是否参考了WTO/TBT-SPS协定、是否涉及到TBT/SPS方面的信息交换与技术合作条款、TBT/SPS协调条款以及TBT争端解决机制条款、是否要求实现最小贸易扭曲或鼓励采用国际TBT标准等。从DESTA文本分析结果来看，可发现我国各FTA在TBT/SPS条款方面具有如下几点特征：

1、各FTA普遍包含TBT/SPS条款和对WTO/TBT-SPS协定的参考，这说明TBT/SPS作为最为重要的非关税措施之一受到各国高度关注，而WTO/TBT-SPS协定则由于其框架的完善性与相对较低的门槛得以被广泛接受。我国绝大多数FTA还普遍包含TBT/SPS信息交换与技术合作条款，该条款的主要目的在于增强双方在TBT/SPS方面的透明度，为企业和政府适应对方技术标准及法规提供信息与技术方面的支持。

2、在标准协调方面，我国各FTA在TBT方面均没有提及，而在SPS方面则有部分FTA包含有此类条款，不过主要集中在与发展中国家的FTA中。上述特征可能是由于TBT主要面向工业制成品，而SPS则主要针对农产品。前者相对而言在技术标准方面更为多元化、更加复杂，因此难以在其所适用的技术标准与法规及评定程序等方面达成一致。我国的SPS协调之所以主要集中在发展中国家，应当是由于这些国家在检验检疫标准方面相对宽松，与我国较为接近，因此更容易达成双方均可接受的一致标准。

3、我国各FTA在TBT条款方面，通常会推荐采用国际标准。这一方面是由于国际标准综合考虑了不同发展水平国家的技术状况与消费能力，更容易为各国所接受；另一方面也是也是因为国际标准在国际上的通用性，采用该标准进行产品生产有助于本国企业实现规模化经营并同时向多个目标市场出口产品。最后，在TBT争端解决机制方面，虽然有部分FTA涉及，但主要集中在与瑞士、新加坡、韩国等发达国家的FTA之中。

（二）反倾销措施条款

1、虽然各FTA普遍包含有反倾销条款，并参考了WTO相关条款，但是除了与我国香港、澳门地区的FTA之外，其它各FTA均未排除反倾销措施，在FTA框架下依然允许使用反倾销措施。实际上，从世界范围内看情况也是大致如此，大多数RTA虽然纳入了反倾销条款，但仅有极少数RTA会明确禁止相互间采用反倾销措施，目前主要是欧洲自由贸易联盟（EFTA）所签订的部分RTA会采取这一严格规定。

2、在具体条款方面，我国各FTA均未涉及到在反倾销调查前致力于寻求共同解决方案的条款，在反倾销措施的最长持续期方面也没有显著区别于WTO的“日落条款”。在是否包含不同于WTO的微量不计原则和更宽泛的公共利益条款方面，仅有中韩FTA涉及到这两个方面的规定，其它FTA均没有涉及。其中，前一条款主要是针对倾销行为认定时对倾销幅度与数量所采取的宽松处理，后一条款则是指在实施反倾销时应综合评价受保护产业及其上下游产业与消费者等的利益。上述特征说明我国各FTA在反倾销条款方面的深度相对较低，大多数情况下依然沿用的是WTO的相关规定。

（三）补贴与保障措施条款

1、类似于前面两类条款的情况，我国各FTA普遍包含了补贴与反补贴条款以及保障措施条款，并规定了对WTO相关条款的引用，但是均未明确提及允许实施补贴，仅是在与秘鲁、智利的FTA中明确规定了不允许出口至对方的产品中包含有补贴。保障措施条款方面，各FTA均没有在FTA文本中明确禁止采用保障措施，也没有设置在特定条件下可以将FTA伙伴从保障措施对象国中作为例外进行对待的条款。

2、我国从2010年起与哥斯达黎加、瑞士、韩国等国所签订的FTA，都规定了为避免进口激增对国内产业造成损害而采取的保障措施，只能在特定的过渡期内，例如相关产品配额取消后的一段时期内实施，并且要求保障性关税税率不得超过WTO框架下的最惠国税率。在保障措施的持续期方面，我国除了与智利、澳大利亚的FTA以外，其它大多数FTA都规定了区别于WTO保障措施最长持续期的条款。这表明我国为避免保障措施的滥用，与相关伙伴国签订了各类限制性条款，这有助于充分利用FTA所带来的机遇，实现出口平稳增长。

三、对策建议

1、在我国逐步构筑高水平自由贸易区网络的背景下，应当注重稳步提升非关税措施条款的深度；尤其是考虑到当前各FTA在NTM条款上的覆盖率总体较高的情况下，应将政策重心放在提升相关条款的可执行性方面。为此，我国在与相关FTA伙伴进行升级谈判时，可以结合我国正在着力加入WTO《政府采购协定》以及主动放宽市场准入的背景，适时将政府采购条款和与贸易相关的投资条款两类覆盖率较低的条款普遍纳入到我国FTA文本之中。对于覆盖程度较高的其它各类条款，可有针对性地选择部分条款在国内自贸区“先行先试”，充分发挥国内自贸区的试验功能，对于试验效果好的相关条款则应该尽量完善其配套争端解决机制，进一步增强可执行性。

2、注重TBT/SPS、反倾销、反补贴等重点NTM条款的设计与实施，通过适时展开升级谈判等途径提升此类条款的一体化深度与可执行性。这些条款的完善对于我国出口贸易成本降低和出口稳定性提升具有显著直接效应，甚至对于我国技术创新水平提升和国内企业紧密融入全球价值链分工体系也具有积极作用。为此，我国可采取推动技术标准合格评定程序互认、依据国际标准实施TBT相互协调等途径，进一步在FTA框架下开展TBT/SPS合作；贸易救济措施条款方面，应扩大微量不计原则的涵盖率，并强调反倾销的实施应综合考虑社会整体利益，避免相关国家的贸易政策被特定利益集团所绑架；进一步明确补贴与反补贴方面的条款细则，完善争端解决机制，从而增强贸易政策的确定性。

3、考虑到我国与不同国家的FTA在非关税措施条款方面存在较大差异，这反映了我国在FTA谈判过程中可能较多考虑了伙伴国的诉求。这样虽然有助于FTA的达成以及双边经济利益的共同实现，但是不利于我国海关对不同FTA下的进口货物实施有效监管，也给国内企业熟练掌握FTA规则带来了不便。为此，我国在建立面向全球的FTA网络的过程中，应适当增强主动性，积极构建适合我国FTA发展战略以及国内经济体制环境、有着稳定NTM条款框架的FTA模板，并在今后的FTA谈判过程中，首先以该模板为基准，再结合FTA伙伴国的诉求来对其中的NTM条款进行适当调整。