邢勃 河南广播电视大学
摘要：近年来，我国企业海外投资规模不断扩大，国际市场的竞争力与地位日渐提高。在此背景下，欧美国家出于国内经济发展、国家安全保护等考量，逐渐加严外资安全审查。本文首先梳理欧美外资安全审查趋严的主要表现，进而从我国企业海外投资数量、领域、成本等方面分析安全审查趋严的具体影响，进一步提出应对国际外资安全审查加严的具体策略。
2018年11月底，美国贸易代表办公室更新了对华“301调查”报告，针对中国知识产权、技术转让与创新等方面进行新的指责，认为中国企业通过投资行为，获得美国先进技术与知识产权，声明要对中国相关企业实施投资限制，逐步加严外资安全审查。2019年2月14日，欧洲议会以500票赞成的压倒性结果，通过《欧盟统一外资安全审查框架建议》，以保护相关国家的战略技术和基础设施，逐步加强外资安全审查力度。尽管我国企业对外投资规模不断扩大，但受欧美国家加严外资安全审查的影响，投资规模逐步下降。根据金融界网站数据显示，2018年全年，中国企业对北美与欧洲的直接投资金额大幅下滑，从2017年的1110亿美元直降至300亿美元，创6年来最低。其中，中国赴美投资额同比减少80%，从2017年的105亿美元跌至22亿美元。因此，欧美国家加严外资安全审查，应当受到我国海外投资企业的高度警觉与重视。
一、欧美外资安全审查趋严的主要表现
（一）审查范围进一步扩大
随着我国企业海外投资规模的持续扩张，欧美国家不断扩大安全审查覆盖网，加大对外安全审查力度。在审查门槛方面，2018年6月，英国议会立法重新修订了《企业法》，将安全审查门槛从9276.4万美元降至132.52万美元，并取消原先仅针对占市场份额超过25%企业审查的限制。2018年12月18日，据德国《商报》信息显示，德国将安全审查门槛从目前25%股权比例下调至10%。在审查投资领域方面，德国通过《对外贸易条例》修正草案，拟将基础设施与国防领域纳入安全审查范围，如铁路、能源供应与公路等。甚至将超过一定规模的食品生产商与媒体行业也纳入审查范围。同时，英国拟将多用途计算机硬件、量子技术与其他两用物项纳入审查范围。在审查投资类型方面，美国在对外安全审查中，将“少数股权投资”与“非主动投资”，以及一些涉及技术转让与知识产权的合资行为，也包括于安全审查范围。同时，德国也初步将“间接并购”列入安全审查范畴，外企若想借助其他欧盟成员实施投资行为，也会被德国进行较为严格的安全审查。
（二）安全审查流程日渐加严
面对国外持续增长的审查案件，欧美国家不断加严安全审查流程，主要体现在三个方面。一是延长审查时间，根据北大法律网信息显示，美国对外安全审查主要包括初审、调查和总统决定三个程序。其中，初审时间为30天，调查期为45天，总统决定时间在15日之内。据搜狐新闻信息显示，于2018年9月13日，美国通过了FIRRMA法案，重新审视安全审查流程，延长审查时间。将初审时间延长至45天，调查时间延长至60天。整体审查时间从之前的90天，延长到120天。且德国将并购审查时间从之前的2个月，延长至4个月。二是差别对待不同国家投资审查。例如，加拿大对于签有《全面经济和贸易协议》的欧盟成员国与自贸合作伙伴，采取的申报门槛，明显高于其他国家。三是提高决策信息透明度。例如，美国改进安全审查决策依据，要求外国投资管理委员会在年度审议报告中，公示更多具体信息，要求情报总监每两年向主席提交一次外国投资风险报告，促使安全审查流程日渐加严。
（三）国有与国家控制企业安全审查标准更加严苛
欧美国家认为国有与国家控股企业境外投资意图不明，背后可能有“看不见的手”操纵，国家战略意图明显。因此，欧美国家针对海外国有与国家控股企业，实施较为严苛的安全审查标准。例如，美国对于外国投资的国有企业，要求其提供外国投资者所在国政府与美外交政策、出口限制、反恐与核扩散等方面一致性的证明材料。并要求外资企业提交高管曾在本国军队或政府部门任职的材料信息，在整个审核过程中仍持续进行跟踪与交叉检查。针对涉嫌违反国家安全的企业实施巨额罚款。再如，加拿大将国有与国家控股外资企业的安全审查门槛设置为2.84亿美元，而非国有企业安全审查门槛仅为3752.35万美元。此外，德国、法国与意大利等国提出将外企投资者是否受到第三方政府或者本国政府控制，作为本国安全审查的重要参考标准，对外企股权性质具有明显针对性。
（四）关键性技术与基础设施成为审查的核心内容
面对外企投资本国基础设施领域规模不断扩大，欧美国家在关键性技术与基础设施领域加大安全审查力度。根据搜狐新闻显示，美国与欧盟等国分别通过了《外国投资风险审查现代化法案》与《欧盟统一外资安全审查框架建议》。法国、芬兰、瑞典与意大利等国在并购审查框架提案中明确指出，对于外企安全审查的关键基础设施主要包括能源、航空、能源、数据存储、金融基础设施与相关敏感设施；关键技术主要包括机器人、网络安全、人工智能、网络安全、半导体与核电与一些可用于军民两用的相关技术，在原有基础上，进一步扩大关键性技术与基础设施的安全审查范围。同时，美国针对本国国情，拟扩大关键性技术的界定范围。2018年9月13日，美国FIRRMA授权CFIUS将拥有经营、供应、制造或服务等关键基础设施，与设计、生产、制造、构建、开发与测试等多项“关键技术”纳入安全审查范围。并将除基本国防工业领域之外，一些增强本国领先优势的“新兴技术”归入安全审查类目。此外，在德国政府在最新立法中，也列入了对关键性基础设施的安全审查，若外企投资涉及关键基础设施，需要执行强制性申报。
（五）网络安全成为审查的新内容
近几年，伴随着互联网、物联网与大数据等新兴技术飞速发展，中国企业将外国高科技企业作为主要投资对象。为此，欧美国家开始逐步聚焦网络信息安全，将网络安全纳入审查范围。根据搜狐网信息显示，为全面保护国家安全系统、联邦政府系统与国防系统，美国率先建立了网络安全审查制度，针对国防供应链、联邦政府云计算服务等出台了一系列安全审查政策。并且，美国还发布了《联邦风险及授权管理计划》与《国家信息安全保障采购政策》，要求为本政府提供云计算服务的服务商，必须通过安全审查，获得授权后签署网络安全协议。同时，2019年1月2日，根据英国《金融时报》报道信息显示，包括德国、法国与意大利等国在内的欧盟国家，基于5G安全担忧，在设备供应链透明度、检查与监测等领域实施安全审查。此外，英国也针对网络安全，制定了一系列网络安全准则，尤其针对涉及网络通讯企业开展较大规模安全审查活动。
二、欧美外资安全审查趋严对我国企业海外投资的具体影响分析
近年来，我国经济迅猛发展，综合实力与竞争力大幅提升，5G、高铁和量子通信等技术已赶超欧美发达国家。在国际市场上，我国企业与欧美国家企业的直接竞争逐渐增多。2017年，中国对外投资排名已从第三位上升至第二位，仅次于美国。且据人民网数据显示，2018年全年，中国全行业对外直接投资金额为1298.3亿美元，同比增长4.2%；共完成并购项目405起，交易金额为702.6亿美元。因此，近几年，欧美国家对我国经济发展的警惕性显著提高，并发起了新一轮“中国威胁论”，对我国“一带一路”倡议、贸易顺差、“中国制造2025”、知识产权和对外投资等领域的防范逐渐增加。其中，以美国为首的部分发达国家开始夸大扭曲我国海外投资战略意图，并以转移国内矛盾、巩固执政基础、减轻该国经济负担和国家安全威胁等为由，加严对外投资安全审查体系。欧美国家这一行为，加固了国家抵御外国投资的安全“防火墙”，对我国企业海外投资行为影响巨大。
（一）企业海外投资难度增大，“被流产”交易行为增多
随着我国企业“走出去”步伐的加速，企业海外投资规模、并购数量、行业领域也日渐增加，对欧美国家经济产生一定冲击。为了保护本国产业经济发展，维护国内公共秩序，降低安全风险，欧美国家逐渐加严外资安全“防火墙”，编密对华投资防御“安全网”。例如，2017年7月，德国内阁通过的对外经济法修正案，制定了对外投资者收购活动的新审查规则；2019年2月14日，欧洲议会通过《统一外资安全审查框架建议》，且在美国、加拿大和欧盟等全球主要经济体实行。欧美外资安全审查的加严，使得我国企业海外投资难度增大，海外“被流产”并购交易行为不断增多。如2018年3月，美国喊停我国博通集团对高通的收购案；6月，加拿大叫停中交国际对该国工程基建公司Aecon的收购案；8月，德国政府阻止了烟台台海集团对该国莱菲尔德金属旋压机制造公司的收购。
（二）海外投资领域有所减少，传统领域投资收紧
2017年以来，欧美国家逐渐加强外资安全审查，增设了许多海外投资限制条件。例如，2017年7月，德国联邦政府新修改的《对外贸易和支付条例》生效，其中外资安全审查范围由加密技术和武器军事装备，扩展到侦察、传感器和保护技术等其他关键防御技术方面。2018年8月13日，美国公布的《外国投资风险评估现代化法》，进一步扩大了CFIUS的审查范围，由基础设施和关键技术扩大到更加广泛的个人信息领域，以及保险、医疗、科技服务、支付和房地产交易等。在欧美国家外资安全审查范围扩大的同时，我国企业海外投资领域必然会受到影响，投资领域将会有所减少。例如，在美国《联邦风险及授权管理计划》与《国家信息安全保障采购政策》下，我国对美国人工智能、自动驾驶、机器人等科技公司的投资将逐渐减少。2018年以来，我国企业对德国关键防御技术与基础设施方面，对英国先进技术、双重用途和军事技术领域等的投资都有所收紧。
（三）投资重点区域开始转移，逐渐趋向新兴市场
在欧美国家加严外自安全审查背景下，为了保持稳步发展，我国企业海外投资的重点区域开始转移，逐渐由美国、欧洲等发达国家转向亚洲地区。据普华永道2019年2月19日发布报告显示，2018年，中国在北美与欧洲共完成直接投资300亿美元，较2017年下降810亿美元。其中，对欧洲的投资交易额较上年下降了70%，对美国的投资交易较2017年减少29.7亿美元，下跌了65%。与此同时，我国企业向亚洲国家地区的投资总额达152亿美元，较对美国的投资超出20亿美元，亚洲成为我国企业海外投资第二大市场。另外，在“一带一路”战略的推动下，国内投资者逐渐将投资目标转向东南亚、中东地区、非洲、南美美洲等国家，不断扩展新兴市场。据商务部统计数据显示，2018年全年，我国企业对“一带一路”沿线国家直接投资额达156亿美元，同比增长8.9%，在国际市场中的占比升至13%。
（四）企业海外投资更加被动，投资信心逐渐降低
一直以来，由于海外投资经验不足，我国企业在海外市场处于被动地位。而欧美国家加严外资安全审查的行为，会使我国企业海外投资更加被动。以美国为例，目前，我国赴美投资最为主要的方式是并购，且多采用股权投资和合资方式。而2018年8月，美国出台的《外国投资风险评估现代化法案》，进一步加强了国家安全审查机制。其中，明确表示将重点关注并区别对待来自我国的投资。这使得我国企业赴美投资将遭遇更多阻碍，面临着更为复杂的审查程序，陷入更加被动的境地。并且近年来，随着我国企业海外投资失败率的增加，投资者对海外市场环境的信心出现大幅下降。据调查显示，2018年3月，我国投资者对国际经济金融环境的信心指数仅为36，环比大幅下降22.9%。其中，美国除了滥用安全审查外，还对我国设立了“对等投资制度”，进一步拉低国内投资者对美国的投资信心。据东方财富网报道，2018年上半年，中企在美并购数量下跌近40%。另据普华永道统计数据显示，2018年，我国企业海外投资交易额进一步下降，降幅为23%，总额不足2016年的二分之一。
（五）企业海外投资风险增大，投资成本大幅提高
在欧美国家加严外资安全审查的过程中，往往会出现超出正常安全审查范围的情况，增大了国外企业对该国的投资风险。并且，滥用审查的行为破坏了国与国之间的商业信任，不利于国际正常经济秩序的维护。2018年，英国通过了《国家安全与投资》白皮书，其中规定：若外国投资者与本国企业的交易属于国家安全相关敏感领域，且涉及25%股权转让或50%的资产收购，英国政府将对企业触发安全审查。白皮书确定后，英国政府以国家安全为由进行的外资收购“干预”次数大幅增加，由每年1起增至约50起。这使得我国企业对英国的投资风险增大，即便是对小微企业的收购，也很有可能被叫停。例如，2018年6月18日，在距离交易完成仅剩4天时，英国政府以维护本国安全为由，叫停对我国全资持股的加德纳航空，对该国一家小型飞机零部件制造商的收购交易。除英国外，2017年以来，我国企业在拓展欧美市场时一再碰壁，海外投资企业付出了高昂成本。例如，万达收购DCP失败后，向其所有方Eldridge Industries支付违约金5000万美元。可以说，由于欧美外资安全审查的加严，我国企业在海外投资所面临的风险与成本都有所增大。
三、应对外资安全审查趋严的相关策略
（一）推进国际投资规则制定，放宽国内市场准入条件
2016年G20峰会期间，国际首个多边投资规则框架——《全球投资指导原则》出台，填补了国际投资领域的空白。在此基础上，各国形成了多边投资框架，并签订多边国际投资协定，为各国间投资活动提供有效保障。因此，我国应发挥主导作用，引领并推进国际投资规则的制定，为欧美加严外资安全审查确立国际条约依据。并要求欧美国家履行《全球投资指导原则》，降低其对我国企业投资的歧视度，提高投资政策的透明度、开放性和可预见性。与此同时，我国应进一步放宽市场准入条件，提高外资进入的便利化水平，回应欧美国家的“对等开放”需求。具体来说，我国需全面实行负面清单管理加准入前国民待遇制度，放宽对制造业、金融、电信、医疗、新能源汽车等领域的准入条件，倒逼欧美国家提高投资自由化与便利化水平。
（二）发挥政府协调作用，出台理性有序投资引导政策
现阶段，欧美国家的外资安全审查制度尚处于立法阶段，存在其他国家跟风加严外资安全审查的可能性。为此，我国相关部门应发挥政府协调作用，提高安全审查透明度与便利性。政府部门应该密切跟踪美国、英国和德国等主要经济体的立法动向，发挥政府协调作用，有针对性地与目标国政府、立法机构与商协会进行游说与交涉。与此同时，出台理性、有序的投资引导政策，杜绝盲目跟风、蜂拥而上的非理性投资行为。具体来说，政府部门应指导海外投资企业了解东道国国情、投资环境和法律政策；要求企业会同专业律师事务所，对东道国安全审查制度进行研究，提高投资交易成功率；要求企业保持投资低调，避免东道国媒体渲染炒作，并扩大企业对当地就业和税收贡献的宣传，树立良好投资形象。除此以外，我国政府应继续推进“一带一路”战略，引导出海企业对新兴市场投资，从而降低欧美国家外资安全审查加严对企业经济效益的影响。
（三）利用双、多边国际条约，积极开展公平化项目投资
一般来说，投资企业与政府为保障本国企业能够在海外投资中，充分实现自身权益，会与东道国签订双边或者多边投资保护条约，对跨国投资涉及的相关活动进行规定。由此，我国企业应充分利用双、多边国际条约，切实利用条约细则，规定双方行为，促使企业投资趋于公平化。在具体条约签订时，我国企业应注意并明确合约具体条款，规定整个投资项目周期具体活动落实流程与要求，保护双方合法权益。并且，针对投资项目完成周期，应规定具体周期与时间，确保投资项目的有效性。此外，在项目实施过程中，东道国存在法律变更与修改问题。针对于此，应在双、多边国际条约中，落实具体法律条约，有利于保障项目在公平环境下有效实施。
（四）预先做好供应链与原产地规划，申请原产地预裁定
2019年3月6日，德和衡律师事务所针对我国对外贸易风险，指出企业海外投资规避风险的方法，即预先做好尽职调查，并进行原产地规划。由此，我国企业在海外投资时，应预先做好供应链与原产地规划，申请原产地预裁定。在投资之前，务必做好与反规避有关的尽职调查，并根据调查结果进行供应链与原产地规划。依照反规避规则中有关供应链与原产地准入准则，对投资企业位置、原材料供应、生产环节、资金、设备与股权设置等进行合理配备，形成一套基于原产地管理的工作方案。与此同时，根据美国海关相关法规规定，为确保第三国投资生产企业获得美国海关认可，投资企业可在投资之前，申请原产地预裁定。我国投资企业应根据预裁定要求，预先申请进行预裁定，避免后续安全审查带来的不确定风险。
（五）充分利用海外投资保险，加强境外投资被承保力度
海外投资保险主要涉及企业在东道国投资面临的汇兑限制、政治暴乱、征收与违约等风险，最高赔偿比例高达95%。因此，我国企业在进行对外投资时，应充分利用海外投资保险，加强企业境外投资被承保力度，将相关政治与经济风险转嫁于保险公司，增加投资者信心。相关企业应通过实地考察与花联网审查等方式，了解海外投资保险审批流程。根据审批流程，结合自身投资属性，申请相应的投资保险。在具体投资项目实施过程中，我国企业应实时监测行业波动风险与海外投资项目落实情况。在实时跟进投资项目的同时，可根据海外投资保险细则，再次申请不同属性的保险，加强企业投资被承保力度。当投资项目无法落实时，企业应基于保险公司理赔机制，及时申请快速理赔，尽快落实企业投资损失，借助海外投资保险，增强境外投资信息。
