李琪 广西财经学院
摘要：美国农业保险已经成为其农业风险管理的主要工具，保险补贴是联邦政府支持农业保险发展的基本手段，也是其国内农业支持政策的一部分。当前美国农业保险补贴包括保费补贴、保险公司经营管理费用补贴、再保险补贴和亏损补贴等。WTO“农业协定”只是将收入保险、收入安全网措施、自然灾害保险归属于“绿箱”政策，并要求与特定农产品的产量、价格、面积等不挂钩。其他的与特定农产品的产量、面积、价格等因素挂钩的保险种类均属于“黄箱”政策范围。美国在农业保险及保费补贴中大量使用与特定农产品相挂钩的“黄箱”政策，但在向WTO秘书处通报的时候，却按照“绿箱”政策或“非特定农产品支持”来通报。实际上是充分利用了WTO“黄箱”政策中的的模糊空间，并最大限度扩充了“绿箱”政策的使用范围，增强了其补贴的隐蔽性。显然，美国的农业保险补贴通报方式及规避策略对我国农业保险补贴机制具有重要借鉴意义。
农业保险作为一种农业风险管理工具，对农业经济发展起到了重要的保障作用。但农业保险与一般保险相比，其风险较大，对农业保险实施补贴是各国通行的做法。为了避免农业保险补贴对国际农产品贸易的扭曲，从乌拉圭回合“农业协定”达成之后，WTO对各国农业保险补贴的通报透明度要求逐渐提升。由于“农业协定”中的“黄箱”政策对农业保险补贴约束上具有一定的模糊性，发达国家遂将这个“模糊性”作为农业保险补贴规避WTO规则的一种工具。美国作为全球农业体量第一大国，2014年最新版的“农业法案”中将农业保险补贴作为其国内农业支持政策的主体部分。美国之所以取消了直接补贴、反周期补贴等农业国内支持手段而将农业保险补贴作为其农业国内支持的主要手段，就在于在“农业协定”框架之下，农业保险补贴基于“绿箱”政策的免于削减以及“黄箱”政策的模糊性，进而在间接上加大政府对农业的支持力度。正是因为“黄箱”政策采取的是“排除式”的规定，使得发达国家充分利用这个“模糊地带”来规避WTO规则的约束。显然，这种规避的设计方式以及按照设计给予的保险补贴，对国际农业贸易具有一定的扭曲作用。但美国对农业保险补贴的规避策略，成功地将政府直接补贴隐蔽地置身于农业保险补贴中，也成功地规避了WTO的“黄箱”政策，这种规避策略是值得我国学习和借鉴的。
一、美国农业保险及补贴现状
美国农业保险制度是按照1938年“联邦农作物保险法”而确立的，经过80多年的不断规范和发展，如今已经形成了一套集合了商业性与政策性、市场化与干预性为一体的保险体系，是很多国家农业保险制度模仿的对象。美国是世界上农业最发达的国家，也是农业保险最完善的国家。在80多年的发展历程中，农业保险的类型、险种、保障水平在不断扩充和提升，保险类型涵盖了农产品的产量、价格、收入、利润及期货指数等各个方面，险种种类已经超过了120种。其中产量保险的历史最为悠久，主要是为了应对自然灾害而设计的；价格保险主要是为了应对国内外市场风险而设计的；收入方面的保险主要是为了应对价格、市场等因素的变动导致农户收入减少；利润方面的保险是基于成本和收益考虑，保障农户基本利益而设计的；指数保险是针对农产品期货市场而设计的保险类型。不论是哪类保险类型，其保险险种基本上是与特定的农作物相挂钩的。美国这5大类型农业保险中，农作物收入保险是主体部分，也是市场扩展最快的类型。自从1996年首次开办以来，如今险种达到了61种，每年的保费收入突破了150亿美元。
如今，美国已经将农业保险作为其国内农业支持体系的主体，农业保险补贴自然就是其支持的主要手段。其保险补贴的类型有三个方面：第一，保费补贴。保费补贴的发放标准是按农户选择的具体险种、投保规模以及保障水平来确定的，但补贴数额并不是由联邦财政直接发放到农户手中，而是农户在购买保险的时候，私营商业保险公司在保费中直接抵扣，这无疑是美国规避WTO规则的一种策略。第二，私营商业保险公司的运营管理费用补贴。美国农业部风险管理局按照保险公司农业总保费收入的15%来给予发放补贴，用于弥补保险公司在管理、运营过程中的成本支出。第三，保险公司亏损及再保险补贴。客观而言，农业保险风险较大，对于商业保险公司有着巨大压力。为了提升商业保险公司经营农保的积极性，联邦政府会按照亏损情况给予15-55%不等的补贴。此外，FCIC按照再保险协议，对17家商业保险公司的农业保险承担再保险责任，在这种情况下会给予这些商业保险公司再保险补贴。除了上述三类主要保险补贴之外，还有一些调查费用、信息费用等小额补贴，但比例不大。
二、WTO规则对农业保险补贴的约束
（一）WTO“农业协定”对农业国内支持政策的界定与要求
“农业协定”按照国内农业支持政策对农产品国际贸易的扭曲程度，将其分为“绿箱”政策、“黄箱”政策、“蓝箱”政策和发展箱政策四个方面。其中，“绿箱”政策指的是政府发放的补贴或金融支持手段与农业生产过程相脱钩，对农产品国际贸易扭曲较小或基本没有扭曲的政策类型，其主要的要求就是，在提供该类政策支持的时候，必须是基于“非特定农产品”，不与农产品的种类、产量、面积、价格等因素挂钩。“蓝箱”政策专指各国的农业限产方面的支持政策，主要包括退耕还林、退耕还草、休耕等方面的补贴。这类补贴的发放标准与特定农作物的种植面积和产量是挂钩的，为了避免对贸易的扭曲，“农业协定”中规定只能是按照正常标准的85%发放。发展箱政策主要是针对发展中国家和极不发达国家而设立的，为了解决这些国家的粮食安全，WTO规则允许这些国家的政府对农业生产和贸易提供直接补贴支持。除了这三类政策之外，其他的国内农业支持手段均属于“黄箱”政策范畴。“农业协定”对“黄箱”政策采取了综合支持量（AMS）这个标准，这个综合支持量既包括对特定农产品的支持也包括对不特定农产品的支持，支持的手段包括价格补贴、直接支付、其他支付等具体措施。从支付手段上看，“黄箱”政策对国际贸易的扭曲程度较大，WTO对各国政府的支持量和方式有明确的要求，一旦超出需要做出减让。农业毕竟是弱质产业，对特定农产品的支持也是各国农业政策的传统，贸然之间全部削减也不太现实。因此“农业协定”中就确立了AMS这个标准，AMS一年的支持额，对于发达国家而言，在特定农产品支持方面，AMS总额不能超过各类产品一年国内生产总值的5%；在非特定农产品方面，AMS总额不能超过一国农业国内总产值的5%。5%及5%之下属于“微量允许”，符合“农业协定”之要求。而发展中国家AMS标准，特定农产品和非特定农产品均不能超过10%，中国这两个标准是不能超过8.5%。任何国家，一旦超过“农业协定”确立的AMS标准，就需要承担削减义务。
（二）WTO对于农业保险的“归箱”原则
尽管“农业协定”对于“绿箱”政策中农业保险补贴免于削减采取的是列举加内涵界定的方式，但也可以看出“绿箱”政策的基本政策导向。“农业协定”附件2第7、8条对“绿箱”政策做了如下细化：1、农产品收入保险以及收入安全网措施可以归属于“绿箱”政策范畴，但必须要同时符合三个条件：第一，在判定农户损失的时候，农户投保当年的损失必须超过其前三年平均损失的30%及其以上；第二，保险赔付的额度必须有所限制，不能超过农户当年收入总损失的70%；第三，保险性质必须具有普惠性和无门槛，任何农户均可以参与，且不能与任何的农产品类型、产量、面积、价格等要素挂钩。2、自然灾害类的保险项目可以归属于“绿箱”政策范畴，但也必须要同时符合三个条件：第一，在判定农户损失的时候，农户投保当年的损失必须超过其前三年平均损失的30%及其以上；第二，保险赔付的额度有所限制，不能超过农户当年收入总损失的100%，且不能与特定的农产品相挂钩；第三，如果农户同时投保了收入保险和自然灾害保险，两类保险赔付的总额度不能超过农户当年总损失的100%。从“农业协定”对“绿箱”规定看，农业保险要归属于“绿箱”政策，必须是针对非特定的农产品，不与任何生产要素挂钩，且保险必须是普惠性质的。显然，如果一国的农业保险产品设计符合“绿箱”政策对保险的要求，那么其其保险补贴也不受任何限制。这样，不属于“绿箱”政策范围内的农业保险统统归属于“黄箱”范畴，保险补贴自然也应该受到限制。按照“农业协定”对保险的“归箱”原则，美国五大类型的农业保险，除了农业指数保险之外，其他的四类保险均是与特定农产品的产量、价格、面积等挂钩，且对农户设置了一定的门槛，不属于普惠性保险，其补贴的针对性较强。即便是收入类保险，也不能归属于“绿箱”政策范畴，但是因为“黄箱”政策通报规则的模糊以及AMS计算的差异，给美国的规避策略提供了可乘之机。
三、美国农业保险补贴规避WTO规则约束的策略
（一）在通报方式上采取规避策略
因为WTO对农业保险“归箱”政策不明，美国对农业保险补贴的通报也一直按照形势的变化而变化。具体经过了以下几个阶段：
1、1995-2007年，美国在通报过程中，将本来归属于“黄箱”政策的部分保险补贴以“基于非特定农产品”支持来通报，并将综合支持量中保费补贴分为两个部分，一个部分是对农户的保费补贴，但是由农户投保的时候，保险公司直接扣除的金额；另一个部分是对保险公司经营管理费用的补贴。但后一个部分同时又在综合支持量中的“相关费用”中扣除，如此以来，其综合支持量就能够维持在5%之内。这种重复扣除计算方法明显不合理。此外，再保险补贴没有通报。
2、2008-2011年，美国对通报情况作了一定的调整：第一，将本来属于“黄箱”政策范畴内的保费补贴按照“非特定农产品”支持来进行通报，其通报的数额依然是保险公司扣减农户保费的额度；第二，将联邦政府补贴给保险公司的经营管理费用以“绿箱”政策名义来进行通报，再保险补贴依然没有通报。
3、2012-2014年（目前通报的是2014年，2015年至今尚未通报），对之前的两个阶段通报方式做了进一步的调整，将属于“黄箱”政策规范的针对特定农产品的保费补贴是按照“特定农产品支持”来通报的；且将此计入到AMS总量中；将不属于特定农产品类型的保费补贴按照“非特定农产品”支持来进行通报，部分计入AMS总量，部分计入“绿箱”范畴；对保险公司的经营管理费用补贴按照“绿箱”政策通报，再保险依然没有通报。从这个阶段看，美国对部分保费补贴还是按照“黄箱”政策来通报，在一定程度上提升了通报的透明度。
（二）在通报中采取的规避策略
第一，对特定农产品的保费补贴，在通报的过程中有所隐瞒。美国的这种做法带有一定的隐蔽性，因为“黄箱”政策中的“特定农产品支持”和“非特定农产品支持”的总量没有明确划分，主要是AMS保持在5%之内即可，这给美国的规避提供了机会，但这种做法也引起了其他贸易国的不满。在过去10多年时间内，巴西、加拿大、法国、中国针对美国的隐瞒情况，在WTO争端解决机构提起了大量的贸易诉讼。迫于国际社会的巨大压力，到2012年之后的通报中，对于特定农产品保费补贴是按照“特定农产品支持”的方式进行全额通报的，提升了其补贴的透明度。
第二，通过对保险公司经营管理费用的大量补贴来代替对农户保费的直接补贴。这种策略可以在很大程度上改变保险补贴在“农业协定”中的“归箱”属性，进而能够在很大程度上扩大其保费补贴的范围。尽管从2012年以来，美国对农业保险通报的透明度在上升，但对保险公司经营管理补贴的支持力度仍在加大，对再保险补贴也不通报。仅在2014年，美国政府对保险公司经营管理费用和亏损补贴就达到了45亿美元，对农户的直接保费补贴是73亿美元。与对农户直接补贴相比，这种间接性补贴的数额是较为庞大的。
第三，运用“农业协定”中再保险补贴条款的模糊性来提升其补贴力度，进而使得其保险补贴政策更具隐蔽性。为了提升商业保险公司再保险的积极性，美国农业部风险管理局设计了内容复杂的再保险协议，联邦政府也为17家保险公司提供了巨额的再保险补贴。这些保险公司可以用这些补贴进入国际保险资本市场，进而提升自身的经济实力。实际上，美国的这种做法是间接提升商业保险公司在农保市场上的积极性和竞争力，一旦美国商业保险公司的内生力得到了提升，其保险补贴的覆盖面也会提升。重要的是，按照“农业协定”的规定，再保险的赔付金额和方式无须通报。这就相当于间接补贴商业保险公司来提升保险公司的经济实力，进而隐蔽地将保险补贴发放到农户手中，进而避开了“黄箱”政策的束缚。
四、美国农业保险补贴规避策略对我国的启示
（一）发挥农产品收入保险的优点来提升农业保险的覆盖面
农产品收入保险如果不是针对特定农产品，其完全属于“绿箱”政策范畴，保费补贴也就没有限制。此外，农产品收入保险还有其他的优点：第一，农产品收入保险兼顾保障自然风险（产量）和市场风险（价格）的双重功能，能够最大限度保证农户收入不受太大的影响；第二，农产品收入保险一般不与市场挂钩，可以避免此类保险补贴给市场带来的扭曲；第三，农产品收入保险可以与特定农产品挂钩，进而可以提升其保障的针对性水平；第四，如果是针对特定农产品设计的农产品收入保险，可以效仿美国按照“黄箱”政策的模糊性来通报，操作上比较方便。按照美国的规避策略，针对特定农产品的收入保险补贴可以按照“黄箱”政策中的“基于特定农产品支持”来通报，将其计入AMS总量中。发展此类保险对保险公司经营管理费用的补贴完全可以按照“绿箱”政策来通报，通过补贴保险公司进而间接补贴农户，同时加大再保险补贴力度，对农户也是间接支持，而再保险是无需通报的
（二）农业保险补贴方式上的顶层制度设计需要随时关注WTO的约束规则
随着农业保险在农业风险管理中的地位日渐提升，WTO对农业保险补贴的要求会逐渐严格，对“黄箱”政策模糊地带的解释会日渐狭窄。因此我国在农业保险保费补贴方式的设计上，必须要关注WTO最新规则，关注国际贸易争端的解决过程，随时做好规避的应对准备。第三，在善于利用WTO规则的同时，还有发挥“中国智慧”，推动WTIO规则的重构。一方面，我国在发展农业保险以及实施保险补贴的同时，要尊重WTO已有规则的法律效力以及美国的有益做法，在善用规则的过程中要认清现有规则的不足。另一方面，在新一轮WTO农业谈判的中，要站在我国农业发展现状的立场上，推动更加公平、更加合理的国际贸易新规则的建立，坚决拒绝发达国家强加的不公正待遇。
（三）应积极探索并按照我国农业发展实际来设计具体险种
当前，我国农业保险的类型比较少，主要有产量保险和价格保险。产量保险是针对自然灾害设计的，其保障水平不高，而且对市场风险无法保障，导致农户参与的积极性不强。价格保险在部分地区已经开展了试点工作，但其又无法保障自然风险，发展前景并不乐观[12]。鉴于产量保险、价格保险的不足，我国完全可以在这两类保险运作模式及经验基础上，积极发展收入保险，并建立补贴机制，可以先行在部分地区开展试点工作。比如中华联合财产保险公司近些年在东北地区针对玉米试行的收入保险，取得了一定的成功；在新疆地区试点的棉花目标价格保险和收入保险，因为补贴超过“黄箱”政策上限，引起了其他国家关注，需要改善其补贴机制。
（三）构建农业保险的再保险制度和框架体系
从农业国内支持政策的走势看，单纯价格支持和直接补贴对市场的扭曲程度较高，即便是在我国这样一个发展中国家也难以持续。我国应该在整合现有农业保险机构的基础上，组建中国农业再保险公司。保险监管机构按照我国农业保险开展的实际以及险种类型、补贴情况来制定再保险协议，并授权中国农业再保险公司代表政府为商业保险公司提供再保险补贴，提升商业保险公司的保险承担力。在这个过程，借鉴美国的经验，积极推动再保险基金的市场化、资本化运作，提升再保险资本的赔付和升值能力，最终直接推动商业保险公司承保农业保险的积极性以及间接推动农业保险补贴的覆盖范围。
