刘建 高维新 广东科技学院
摘要：随着气候不断变暖，中国作为全球最大碳排放国家之一，亟需在确保经济发展的同时，实施节能减排工作，应对全球气候变化。而碳税作为主要减排手段之一，已经被诸多国家付诸实践，并且取得了一定效果。基于此，本文首先分析了碳税制度的发展历程，进而研究了国外建立碳税制度的先进经验，进一步根据国外建立碳税制度的经验，为我国建立碳税制度提出几点启示。
碳税主要是针对二氧化碳排放量征收的一种税制，碳税开征主要目标是希望通过减少二氧化碳排放量，减缓全球气候变暖进程。当前，我国为了减缓全球气候变暖进程，承诺到2030年左右，将国内单位生产总值二氧化碳排放量，较2005年降低60%-65%。在此过程中，我国应出台相应节能减排政策，达到减少二氧化碳排放的目标。其中，征收碳税作为主要节能减排手段之一，受到我国相关立法部门的重视。并且，伴随着国家节能减排政策的出台，我国建立碳税制度的愿望越来越强烈。据中国商网报道显示，2017年11月20日财政部正式在《中华人民共和国资源税法》资源税税目税率表中，明确指出对二氧化碳将以2%-5%的税率进行征税，这意味着碳税制度在意识形态领域已基本成型。而发达国家一直都对碳税制度非常重视，如芬兰、丹麦、芬兰、英国等发达国家，早已建立了碳税制度。且随着经济发展，这些国家碳税制度日渐趋于完善。因此，我国在建立碳税制度时，可借鉴国际丰富的碳税制度建立和实施经验，进而加速推进我国碳税制度的建立进程。
一、国际碳税制度的发展历程
碳税最早是出现在英国经济学家庇古所提出的“庇古理论”中，其主要目标是根据污染造成的危害，向排污者征税，进而达到减少污染物排放的目标。并且，在2005年签订的《京都协议书》中，明确以法律形式限制了温室气体排放量，为要建立碳税制度的国家提供了立法依据。目前，随着节能减排进程的推进，越来越多国家建立了碳税制度。据权威数据显示，截止到2017年底，全球已经有39个国家和23个地区，制定并建立了碳税制度。并且，挪威、瑞典、芬兰、日本、荷兰等国，明确了碳税征收标准，并进一步完善了碳税制度。从碳税的发展历程来看，碳税制度的建立主要分为三个阶段。
第一个阶段是在20世纪90年代。随着二氧化碳排放量不断增加，芬兰、丹麦、荷兰等国纷纷建立了碳税制度。然而，由于各国实际发展情况和节能减排目标不同，在建立碳税制度时，也存在一定的差异性。例如，芬兰碳税制度主要采取混合式，税率设置主要包含了石化能源和非石化能源两个部分。石化能源主要包括煤、石油，以及各种能源制品，非化石能源主要包括电力、生物质能源等。并且，芬兰碳税建立初期，主要将含碳量作为计税依据，设定了1.2欧元/吨二氧化碳较低的碳税税率。以及瑞典征税依据主要是以燃料中含炭量为征税依据，碳税的征收范围覆盖了大部分化石能源。与芬兰不同的是，瑞典在对能源按含碳量征收碳税的同时，对煤炭、石油和轻燃料等能源，以57.39欧元/吨、0.5欧元/升、0.38欧元/升的税率征收能源税。这一阶段碳税的实施效果最为明显，在应对气候变化和保护生态环境方面，发挥了重要作用。与此同时，这一阶段碳税制度建立的经验，为以下两个阶段，建立碳税制度提供了参考依据。
第二阶段是在2000年-2010年之间。在这一阶段英国、冰岛、爱尔兰等国家，以及加拿大不列颠哥伦比亚省等地区建立了碳税制度。英国作为全球二氧化碳排放量较多的国家之一，为了减少二氧化碳排放量，控制气候变化，2000年颁布了《气候变化计划》，决定针对二氧化碳的排量进行征税。英国碳税主要针对非家庭用煤炭、天然气和电力系统征收碳税，并根据其碳含量，按照从低到高的原则征收碳税。同时，英国将碳税收入主要用于减少雇主支付的社会保险和节能减排项目的投资。此外，2008年7月加拿大不列颠哥伦比亚省开始对最终消费者征收碳税。征收对象涵盖了所有的化石燃料，主要包括汽油、柴油、煤以及家用燃油，成为了全球最全面、最彻底的碳税征收地区之一，制定了8.07欧元/吨二氧化碳的碳税税率。且计划到2012年底，每年以4欧元的增长趋势，逐步增长碳税税率。同时，加拿大不列颠哥伦比亚省将碳税额外收入，主要用于抵消该省个人和企业上缴的其他税种减少部分，尤其是个人和企业所得税。这一时期建立碳税制度的国家，目前碳税发展较为稳定。
第三个阶段是2011年至今。在这一时期，日本、澳大利亚等国家建立了碳税制度。日本虽然在2007年便开始正式设施碳税，但是碳税主要以环境税的独立模式进行征收，直至2011年10月1日，日本才将碳税征收方式由环境税独立方式，变革为煤炭附加税的形式进行运作。因此，将日本归纳到碳税制度第三个阶段当中。日本碳税税基逐步由化石能源的含碳量，转换为化石燃料中二氧化碳的排放量，并且将碳税的税率由18.2欧元/吨二氧化碳，改革为2.2欧元/吨二氧化碳排放量附加税率。日本碳税征收模式的改革，不仅避免了重复征税和减少征税成本的现象，而且减弱了碳税制度的推行阻力。同时，澳大利亚作为南半球碳排大国，也积极建立了碳税制度。据澳大利亚相关数据显示，澳大利亚每年人均碳排放量超过了中国和美国，成为全球人均二氧化碳排放量最多的国家。因此，2012年澳大利亚政府通过了新法案，决定对二氧化碳排放实行强制性征税政策。并且预计到2020年，澳大利亚将减少二氧化碳排放量约为159万吨。澳大利亚主要对电力行业、煤炭、钢铁工业、碳排放量大的产品征收碳税，但是澳大利亚对用于家庭和交通方面的燃料，不征收碳税。澳大利亚碳税的建立，推动了澳大利亚可再生能源、清洁能源和节能技术的发展。根据澳大利亚政府部门数据显示，至2020年澳大利亚全国范围内将会有20%的电力来自于可再生能源。
综上所述，全球各国为了应对气候变化，制定了相应的法律法规，并实施了碳税制度。并且，许多地区和国家的碳税制度已经取得了显著效果。因此，分析国际碳税制度建立经验，对我国建立碳税制度具有十分重要的意义。
二、国际碳税制度建立的经验分析
（一）碳税制度法律法规较为完善
发达国家非常注重环境保护，且建立了完善的碳税制度，成为了全球碳税制度实施的先驱者。并且，随着碳税制度不断发展，碳税制度相关法律法规也日益完善，能够更好监督碳税的实施。例如，2009年美国环保署裁定二氧化碳为污染物，将二氧化碳纳入到《清洁空气法案》的章程范围内。至此，美国对二氧化碳征税，具有了法律依据。同年，美国众议院通过的《清洁能源安全法》，明确提出美国将在2020年，对未能达到美国碳排放标准的进口产品征收高额碳税，表明美国的碳税实施法律法规得到了进一步完善。同时，日本在上世纪90年代签订《京都议定书》后，针对建立碳税制度提出的一系列法律条款与方案。2004日本进一步制定了碳税制度的法律条款，且近几年不断完善和修正之前碳税的法律条款，对碳税的税率、征收范围以及减免政策作出了详细而具体的规定。此外，2009年日本环境省提出“地球温暖化对策税具体案”，将碳税作为一种新税种，正式列入日本税制改革大纲中，并指出碳税主要对石油、天然气等进行征税。进而使得日本在征收碳税时，具有可参考的具体法律。拥有完善的法律法规，可为碳税制度的建立和实施工作提供监督指引。
（二）碳税征收行业划分明确
国外发达国家为了顺利建立和推行碳税制度，对不同行业采取不同的征收措施。如芬兰在设定碳税税率时，对天然气和煤炭生产企业，采用免征碳税策略；对工业能源企业和生活能源企业设定了较高的碳税税率；对天燃气和煤炭消费环节的企业和个人，征收高额碳税。具体而言，对能源消费企业，如对家庭用碳制定了每吨二氧化碳排放量高达20.2欧元的碳税税率。通过对不同行业实施差异化碳税征收标准，芬兰有效控制了二氧化碳排放量。据统计芬兰国内统计数据显示，2017年芬兰通过推行碳税差异化征收标准，使得二氧化碳排放量，较2016年降低了约3%左右。同时，挪威通过对造纸、冶金、渔业，以及石油需求企业，采取不同的碳税征收标准，使得挪威国内二氧化碳排放量，以每年1%的速度逐年减少。在此碳税征收背景下，国外碳税得到了大幅度发展，取得了良好的效果。
（三）拥有健全的税收返还制度
发达国家为了有效的推行碳税制度，在碳税制度建立之初，便制定了完善的税收返回制度。许多国家碳税税收主要用于重点行业和企业的返还资金。例如，英国正式通过《气候变化法案》，以及提出的全国气候变化方案，制定了明确的碳税返还制度。该制度中明确规定参与《气候变化协议》的6000家工业和商业组织，在实现减排目标之后，可以获得80%的碳税返还优惠政策，以此激励更多企业积极参与到碳税缴纳活动中。以及丹麦的《绿色税收框架》中明确规定，对于缴纳碳税的企业，将会返还50%的碳税，主要用于缓解企业税收压力。同时，丹麦政府将来自工业领域的碳税收入全部返回到工业，作为改善能效的投资基金。此外，英国政府将碳税收入的部分用于节能环保投资项目，加大低碳技术应用和开发力度，实现节能减排的目标。而通过建立碳税返回制度，国外碳税缴纳主体避免了因自身承受能力问题拒绝缴纳碳税现象出现。
（四）形成了全面的碳税配套制度
当前建立碳税制度的国家，主要包括英国、芬兰、瑞典，以及加拿大的魁北克和不列颠哥伦比亚省等国家和地区，并且形成了以碳税为主体，其他配套制度协调发展的全面碳税体系。例如，芬兰在建立碳税制度的同时，制定了与碳税制度配套的化石能源税收和非化石能源税收体系，与碳税协调发展。以及瑞典为了鼓励企业采用低能耗的能源和技术，制定了一系列碳税免税优惠制度。主要内容是针对达到相关能耗效率要求的企业，便可获得免税优惠条件。同时，丹麦政府为了顺利实施碳税制度，制定了与碳税相配套的补贴制度。主要内容是通过财政支出的形式，补贴缴纳碳税的企业和个人，进而减轻企业由于缴纳碳税带来的通货膨胀问题。此外，澳大利亚为了缓解碳税缴纳主体的赋税压力，制定了与碳税相配套的补偿机制和援建计划。其中，澳大利亚针对个人这一纳税主体，通过制定碳价格机制，将碳税收入的50%用于补偿居民，减轻居民纳税压力。并且，澳大利亚政府针对企业，制定了清洁能源援助计划，以资金支持的方式，加大对企业发展低碳技术的投入，进而减少企业碳排放量。此外，澳大利亚针对电力和天然气的消费主体，政府制定了5.04亿欧元的资金支持政策，用来缓解缴纳碳税带来压力。可见，通过建立全面的碳税配套制度，能够推进碳税制度更好的发展。
（五）碳税使用途径清晰、合理
欧洲作为世界上最早开始征收碳税的地区，对碳税收入用途做出了较为明确规范。在确定碳税用途时，遵循了税收中性原则，大部分国家将税收收入主要应用到改进能源技术投资中，或者纳入到财政收入当中。例如，瑞典为了有效推行碳税制度，降低了个人所得税税率。因此，瑞典将碳税收入主要用于弥补所得税降低，产生的财政缺口。丹麦也是碳税用途较为明确的国家之一，通过建立专款专用项目，将碳税收入全部用于节能减排项目建设中。同时，法国政府提出了“绿色支票”的概念，将碳税收入作为绿色税收，并把碳税收入全部用于扶持企业和家庭。此外，挪威与其他国家的碳税收入用途不同，主要通过减少雇主为雇员支付社会保障税这一途径，将碳税收入主要用于降低企业劳动力成本，促进碳税制度进一步发展。总之，合理的碳税使用途径，可以减少碳税制度的推广阻力。
三、国际碳税制度建立对我国的启示
（一）完善碳税法律法规
当前，我国碳税制度还在构建中，有关于碳税制度的法律法规还不健全，进而导致碳税在实际建立与实施过程，没有法律保障。因此，制定碳税制度相关法律法规具有重要的现实作用。具体而言，立法机构可依据发达国家建立碳税法律法规的经验，并结合我国实际发展情况，建立中国特色的碳税法律法规，明确规定纳税主体的权利和义务。同时，当《环境保护税法》、《节约能源法》等具体法律，难以对碳税的具体实施情况做出监督管理时，可参考由我国国务院制定的行政法规和法律框架，设立相应碳税行政法律法规。在制定碳税行政法律法规时，一方面，要充分考虑碳税公益性特征，根据各行业的收入水平，设立不同碳税征收标准。另一方面，综合考虑纳税主体的实际情况和碳排放量，及其纳税主体的承担能力，合理设定碳税的最高征收标准，从而制定适合于我国国情的碳税行政法律法规。
（二）制定合理的税收使用途径
我国在构建碳税制度时，应结合实际国情，合理规划碳税收入途径。在此过程中，可以借鉴发达国家的经验，正确合理地制定碳税使用途径。许多建立碳税制度的国家，主要采用专款准用和纳入财政收入两种碳税收入使用途径。因此，我国在碳税建立之初，可以借鉴日本的税收使用途径，建立碳税收入专用资金项目，将碳税收入主要运用到低碳技术开发、使用低碳能源等节能减排项目中，实现节能减排的目标。并且，在税收进行专款专用时，应做到公开透明，接受社会大众的监督，使纳税主体更好的接受碳税，进而为碳税制度推行营造良好的群众基础。同时，当碳税制度发展到一定阶段时，应将碳税收入纳入到国家财政收入当中，更好实现资源优化配置。具体而言，将碳税收入纳入到财政体系中，由财政部门对其进行统一管理与分配。财政部门可将碳税收入用于企业和个人的扶持政策当中，对于受碳税影响较大的企业，可以使用财政收入进行补贴，减轻企业赋税压力，以及可通过增加养老金的方式，减轻企业负担，进而减少建立碳税制度的阻力。
（三）制定碳税的配套制度
发达国家在建立碳税制度时，制定了与碳税相结合的配套制度，建立了综合节能减排碳税体系，进一步提升了碳税的节能减排效果。因此，我国在建立碳税制度时，应借鉴国际上先进经验，制定碳税相配套的制度，将碳税、碳排放、行政指令等减排政策同时实施使用。具体而言，在建立碳税制度时应建立碳交易制度，辅助碳税制度更好的实行。碳税制度可以根据碳交易制定碳排放总量，制定合理的碳税税率，实现碳税和碳交易有机结合，更好发挥碳税节能减排作用。同时，建立碳税制度时，应积极协调碳税与其他化石能源税种之间的关系，充分考虑其他税种税收、价格和成本因素，进而对碳税制度进行创新与改革，发挥碳税与其他税收的合力作用，进一步推动中国节能减排事业的发展。此外，可根据我国国情，对能源密集型企业，制定促进碳税发展的财政补贴机制。如鼓励企业进行节能减排工作，对积极研发利用减排技术，并取得明显效果的企业，给予碳税优惠或者减免政策。
（四）明确碳税的征收范围
现阶段，我国为了减缓全球变暖的进程，以及发展低碳经济，正在积极筹备建立碳税制度的相关工作。在此过程中，我国相关部门应借鉴发达国家建立碳税制度的成功经验，明确碳税征收范围。具体而言，在确定碳税征收范围时，初期应将煤炭、天然气等一次性能源企业作为碳税征收范围。后期随着碳税制度的成熟与完善，应逐渐拓展碳税制度的征收范围，将个人、家庭纳入到碳税的征收范围中，进一步实现节能减排的目标。同时，由于我国电力行业主要是通过燃烧能源资源获取能源。因此，我国碳税制度在确定纳税范围时，可采用与发达国家不同的政策，将电力行业纳入到碳税征收范围当中。此外，我国应不断拓宽碳税税基，将碳税征收范围进一步延伸到生产生活各个领域中，更深层次的实现减少化石燃料消耗、二氧化碳排放及减缓气候变暖的目标。
（五）设置不同等级税率
税率作为碳税制度的重要组成部分，其设置合理与否，将会对推行碳税制度具有重要的影响。因此，我国在建立碳税制度时，应学习国外碳税税率设置经验。具体而言，可以根据行业不同，设置不同税率。在此过程中，对电力、生物质能等使用新能源的企业，给予碳税减免优惠；对私人家庭和工业企业征收一定比例的碳税；对以资源为燃料的企业，征收高额的碳税。同时，为了保护工业企业综合竞争力，制定工业企业只需按照碳税税率50%进行缴税的优惠政策。并且，随着碳税制度不断成熟与发展，应遵循行业不同，设置差别化的税收原则，不断对碳税税率做出调整。具体可通过逐渐降低工业企业税率，增加个人或者家庭税率，对能源密集型企业给予碳税减免政策等方式，逐渐调整碳税税率，更好的发挥碳税节能减排的作用。
