我国零售进口跨境电商面临的问题与对策

吕瑶 审计署税收征管审计司

摘要：跨境电子商务正在逐渐成为撬动国际贸易格局的新力量。在中国，相比传统贸易，跨境电商可谓异军突起，其中的零售进口跨境电商增长迅速。为了推动、规范其发展，国家及相关部门出台了一系列政策措施，从现实情况看，我国零售进口跨境电商对于政策的依赖性仍然较强。由于是新生事物，零售进口跨境电商在发展中面临着法律法规、政府管理等方面的问题，从促进其发展的角度考虑，我国应加强对零售进口跨境电商相关制度的顶层设计，完善相关法律法规，提高政府管理能力，促进其健康规范发展。

跨境电子商务是通过互联网等信息网络从事商品或服务进出口的经营活动，具有门槛低、环节少、成本低、周期短等优势，以及交易无界化、流程无纸化、主体虚拟化、高度信息化、贸易碎片化的特点。在中国，跨境电子商务作为新业态，顺应了“互联网+”的计划，以及“大众创业、万众创新”的号召，成为创业创新、推动经济转型的重要手段。

在我国现行制度框架下，进境物品分为货物和个人自用物品两类，并适用不同的税制、监管措施。2016年4月8日以前，对于个人自用、合理数量的跨境电商零售进口商品，按照“物品”进行征税、监管。2016年3月，财政部、海关总署、国家税务总局发布《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕18号，由于相关规定自4月8日起实施，简称“4·8新政”），意在规范零售进口跨境电商的发展。“4·8新政”一经推出即在行业内引发了巨大影响，也折射出这一新兴行业发展中存在的问题。

一、我国零售进口跨境电商的发展情况

跨境电子商务伴随国际产业链、供应链的深度融合，逐渐成为撬动国际贸易格局的新力量。美国海关和边境保护局（CBP）资料显示，受电子商务崛起的影响，国际跨境贸易从2011年到2014年增长了48%，到2020年全球电子商务销售额将超过4万亿美元，届时电子商务零售总额占预计占到全球零售总额的14.6%左右。在中国，相比传统贸易，近年来跨境电商可谓异军突起。2016年，我国进出口商品总值24.33万亿元，同比下降0.9%，其中进口10.49万亿元，增长0.6%。与此同时，跨境电商业务保持了良好的发展态势，据中国电子商务研究中心数据，2016年中国跨境电子商务交易规模6.7万亿元，同比增长24%，其中进口跨境电商交易规模1.2万亿元，同比增长32%。2017年上半年中国跨境电商交易规模达3.4万亿元，同比增长31%，远高于同期中国外贸19.6%的整体增速。其中，进口跨境电商交易规模0.86万亿元，同比增长66.3%。根据阿里研究院、阿里跨境电商研究中心《2016中国跨境电商发展报告》测算，2020年跨境电商零售进口额将达到1.5万亿元，年均增幅约43%。

中国跨境电商的发展离不开国家政策的支持推动。近年来，国务院出台多项政策措施，大力推进跨境电子商务健康快速发展。国务院于2015年和2016年，先后批准在杭州、广州、深圳、天津、上海、重庆、合肥、郑州、成都、大连、宁波、青岛、苏州等13个城市设立了跨境电子商务综合试验区。要求综合试验区在跨境电子商务的交易、支付、物流、通关、退税、结汇等环节进行技术标准、业务流程、监管模式和信息化建设等方面先行先试，通关制度创新、管理创新、服务创新和协同发展，破解跨境电子商务发展中的深层次矛盾和体制性难题。2017年9月20日，国务院常务会议确定跨境电商综合试验区再次扩围。2015年至2016年，国务院多次出台旨在促进跨境电子商务健康快速发展的文件，从提升跨境电子商务通关效率、完善监管模式、规范进出口税收政策、完善电子商务支付结算管理、提供积极财政金融支持、建设综合服务体系、规范跨境电子商务经营行为等多方面提出了指导意见。

为规范行业发展，2016年4月8日财政部等部门制定的“4·8新政”正式实施，引起了业内企业的巨大反应。从众多电商企业对“4·8新政”的反应看，目前我国零售进口跨境电商对于政策的依赖性仍然较强。“4·8新政”的主要内容是自2016年4月8日起，跨境电子商务零售（企业对消费者，即B2C）进口商品按照货物征收关税和进口环节增值税、消费税。在跨境电子商务零售进口商品交易限值以内进口的跨境电子商务零售进口商品，关税税率暂设为0%；进口环节增值税、消费税取消免征税额，暂按法定应纳税额的70%征收。超过单次限值、累加后超过个人年度限值的单次交易，以及完税价格超过2000元限值的单个不可分割商品，均按照一般贸易方式全额征税。“4·8新政”公布后，财政部、发展改革委等11部门公布了《跨境电子商务零售进口商品清单》，其中明确了清单内商品直购进口免于验核通关单，网购保税商品“一线”进海关特殊监管区时需按货物验核通关单、“二线”出区时免于验核通关单。2016年5月，为使跨境电子商务零售企业逐步适应监管要求，经国务院批准，有关部门对跨境电子商务零售进口的有关监管要求设置了一年的过渡期。2016年11月，过渡期进一步延长至2017年底。2017年9月20日的国务院常务会决定将过渡期再次延长一年。

表1：跨境电商零售进口税收新政实施前后税率对比表

二、当前行业发展面临的主要问题

（一）商品“货物”、“物品”属性模糊，存在法律适用难题

我国在法律上区分了进口商品的货物或物品属性，并实施了不同的税制和监管措施，而长期以来对跨境电商零售进口商品的属性一直未能予以明确。就网购保税进口的商品看，其在一线进海关特殊监管区时具有货物贸易属性，在二线出区时又有个人物品属性。即便“4·8新政”要求将网购保税进口的商品按照“货物”征税，在监管措施上一直未能按照“货物”进行监管。随着电子商务的发展，消费者购买入境的商品到底是货物还是个人物品，其边界日益模糊。从操作层面看，如果按照“货物”进行管理，那么跨境零售包裹的监管成本、通关成本与新政实施之前相比将大幅上升——就征收关税而言，目前“4·8新政”规定限值以内进口商品关税税率暂设为0%，而如果要按照“货物”征收进口关税，首先要面临商品归类问题，归类工作具有一定专业性，需要将“货物”按照《中华人民共和国进出口税则》对应到一个具体的HS编码，从而确定应征收的税率以及应提交的通关证件。另外，“货物”与“物品”在申报方式、免税额度、数量金额限制等方面都有所区别。因此，如果在现有的制度框架下，对跨境电商零售进口商品完全按照“货物”进行监管，势必大大挤压甚至断送这种跨境贸易的生存空间。法律上的属性不明确还导致了监管中的一些法律适用难题，行政部门的一些具体管理措施缺乏上位法的支持。

（二）众多政府管理部门间的职责边界不清晰，协同监管的效率和效果有待提高

由于跨境电子商务零售进口涉及通关、物流、支付等众多业务环节，其产业链包含第三方平台、支付服务商、物流服务商、网络营销服务商、研究咨询服务商、供应链服务商、IT解决方案服务商等。从相关文件的发文单位可以看出，跨境电子商务零售进口业务的管理部门涉及财政部、发展改革委、工业和信息化部、农业部、商务部、海关总署、国家税务总局、质检总局、环境保护部、中国人民银行、新闻出版广电总局、食品药品监管总局、濒管办、密码局等众多部门。在通过跨境电商平台销售进口商品的过程中，传统的进口环节、销售环节等被重新整合，导致检验检疫、海关、工商、卫生、食药等行政执法部门的监管权限和边界日益模糊。在职能管理上，跨境电商的主导主管部门几经变换，先后经历了电信委、发展改革部门、商务部门主管的阶段。在职能履行上，商务、海关、检验检疫、税务等部门往往从本部门职责出发进行管理，缺乏高效畅通的协同协作机制。在信息共享方面，由于主客观原因，依然存在信息共享不充分、效率不高的问题，影响了协同监管的效率和效果。

（三）征收尽快税费的管理难度加大，市场监管的风险上升

跨境电商零售进口的特点是交易数量多而交易金额小，“贸易碎片化”的特点与传统一般贸易进口有着明显区别。随着“4·8新政”的实施，进口商品税费的最低免征额取消，需要征收进口税费的跨境商品数量增加，虽然每笔交易的征税金额较小，但是需要更多的行政成本投入，管理难度加大。再有，跨境电商税收新政设定了个人年度限购限额，这就要求海关准确掌握消费者的个人身份信息、年度消费金额。而如何收集、并在较窄的监管时空内处理这些海量数据，完成“单货相符”的监管任务，并保证数据的准确性和安全性，是当前海关面临的一项挑战。还有，由于目前跨境电商零售进口渠道与邮、快件个人物品进口渠道的监管政策、税收政策不统一，制度设计带来的监管风险有所上升，如“蚂蚁搬家”、“化整为零”导致的税款流失甚至规模化流失的风险，“正面清单”管理制度所带来的伪报税号、品名的风险等。一些地方已经发现有非法企业采用虚假身份信息进行报关，以达到通过电子商务渠道进口大宗货物的目的。此外，大量低值包裹通关，尤其是其中夹杂的假冒伪劣商品、侵犯知识产权的商品以及低报价格的商品，加大了政府管理部门的监管风险。

（四）政策措施可操作性、稳定性有待提高

“4·8新政”等跨境电商新政的出台，是政府管理部门平衡跨境电商零售进口与一般贸易进口、国内生产销售的发展，平衡新兴业态与传统业态、国外商品与国内商品税负的结果。但新政在监管措施的可操作性上存在明显不足，通关单、注册备案等制度要求几近苛刻、难以执行。而且政策出台过于仓促，新政发布15日后即要求企业执行，商品正面清单在执行前2日才公布，企业难以迅速进行模式转化、适应新要求。随之而来的过渡期政策，实际上将跨境电商零售进口的检验检疫等监管政策恢复到了新政之前。从2016年5月至今两次延长过渡期，向市场发出的信号表明这仍然是一种临时性管理措施，时至今日跨境电商的“试点”城市依然限定于部分城市，试点与非试点区域较长时期内存在政策不平衡，过渡期何时结束、“试点”何时结束、结束后的监管政策走向何方等一系列市场关心的问题迟迟没有明确答案，无论是监管部门还是电商企业均处于观望状态，普遍关心政策走向，希望能有一个预期稳定的政策环境。政策措施左右摇摆、长期不稳定、不明确对市场信心的影响较大，不利于行业长期发展。

（五）虚假贸易、贸易欺诈日渐增多，消费者维权困难

伴随零售进口跨境电商的快速发展，人们对于这种能够便捷、高效地购买境外商品的渠道越来越认可。根据Analysys易观发布的《中国跨境进口零售电商市场季度监测分析2017年第2季度》数据，2017年第2季度，中国跨境电商零售进口市场规模为938.2亿元，环比上涨17.6%。但是，跨境进口商品不是绝对安全商品的代名词，近年来进口商品的质量问题时有曝光，虚假贸易、贸易欺诈不断增加，欺诈手法也不断翻新，有些是国内假冒产品伪装成海外商品进行销售，有些是从国外进口的假冒伪劣商品进行销售。如2017年央视3·15晚会曝光的跨境电商卡乐比麦片来自日本核污染地区的食品安全问题等。因为我国政府未对跨境电商零售进口商品实施与货物进口同等的监管措施，网购进口商品的质量难以保障，一旦发生质量安全等维权事项，消费者将会面对很大的维权困难，管理部门也难以避免陷入舆论漩涡。

三、促进零售进口跨境电商发展的对策

（一）进行制度顶层设计，建立健全制度体系

在我国现行的制度框架下，一件商品是“货物”还是“物品”，直接对应了税务、海关、检验检疫等部门完全不同的管理措施。而跨境电商作为一种新业态其贸易特征较独特，跨境电商进口商品的贸易属性和个人自用属性很难清晰区分，跨境电子商务使得传统的贸易与非贸易性质的界限越来越模糊，对我国进出境货物和物品的监管、税收征管制度带来很大挑战，用传统概念去强行划分其属性很容易出现问题。因此，需要立足于构建公平的营商环境，立足于促进商品和要素自由流通、公平交易、平等使用，针对跨境电商零售进口业务的特点进行制度的顶层设计。建议考虑从跨境电商的独特性出发，不再区分商品是“货物”还是“物品”，而是建立一套适应这个新生事物特点的管理制度，税制方面参考国外的做法，将货物税与行邮税合并，对货物和物品统一按照税则税率征税，建立健全简易征收方式等制度措施。明确各市场主体的权力、义务及法律责任。强化个人自主申报义务，赋予电商平台企业更多的社会责任。

（二）进一步加强政府部门能力建设，增强政策的科学性、稳定性

加快建设政府信息系统，提高政府管理部门处理分析大数据的能力水平，保障信息安全。如果将“货物”和“物品”的监管、征管机制整合统一，那么政府部门的监管对象将在过去的基础上，增加成千上万的消费者。剧增的数据量要求政府部门加快信息系统的建设和应用，真正树立大数据思维，提高运用信息化、智能化手段进行管理的能力，提高对跨境电子商务零售交易大数据的获取与分析能力。着力解决长期以来我国政务信息化建设各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛的问题，实现各部门数据的高效共享。加强信息安全保障，保障交易数据、消费者隐私数据，以及支付与金融数据安全等。及时对试点政策执行情况进行评估、反馈，加强分析研究，对不恰当的措施进行调整，将成熟的措施固定下来，提高政策措施的科学性、稳定性。

（三）加大对违法违规行为的打击力度，为行业发展营造良好的社会环境

众多政府管理部门应根据跨境电商业务的特点，清晰界定各部门的职责边界，在职责清晰的基础上建立健全合作机制，加大对违法违规行为的协同打击力度。数据信息的准确性是控制监管风险、探查违法违规行为的基础保障，政府部门应在掌握准确的申报信息、交易信息、信用信息等基础上，加强分析研判，及时探查风险因素，精准捕捉监管重点。可以通过防止偷漏税款等共同利益联系，与各国政府相关部门形成信息交换机制，利用双边、多边交流平台，增进国际协助，推动我国政府对跨境电商零售进口贸易的有效管控。推动建立政府部门与企业、消费者合作的协同机制，利用企业的优势、消费者的利益关切，开展跨境电商监管领域的密切合作，共同打击该领域的违法违规行为。通过推动实施公司、个人实名注册登记，建立健全社会信用体系，建立事后审核、追责制度，严防企业或个人通过虚假交易、虚报数据等手段逃避监管，加大对伪报、瞒报行为的处罚力度，为行业发展营造良好的社会环境。

（四）加强宣传沟通，提高公众认知水平，促进行业健康规范发展

虽然跨境网购行为日益普遍，但众多消费者对于跨境电子商务的业务流程、不同通关渠道的区别、背后的风险因素、法律规定等并不十分清楚。政府相关部门应注重加强对跨境电商领域有关政策、风险的宣传，帮助广大消费者分清政府、企业、消费者各自的责任边界，提高消费者的风险意识，引导消费者参与社会监督。政府部门可以通过加大信息公开力度，为消费者提供跨境商品物流、监管流程等信息的查询渠道，方便企业或个人实时查询包裹通关状态、个人年度剩余额度、缴税情况等，让公众熟悉政府监管流程，提高其认知水平，压缩企业造假空间。面对跨境电商领域的问题易成为争议焦点的现状，政府部门应积极梳理、及时掌握公众的诉求与关切，建立健全面向公众的咨询通道、沟通机制，及时回应社会关切，促进行业健康规范发展。