姚铃 商务部国际贸易经济合作研究院
德国是欧盟成员国中对华经贸合作水平最高的国家。以共建“一带一路”为契机，中德双方秉承互利共赢原则，积极推动双边经贸关系达到了新的高度，同时在政策与制度层面推动中欧经贸合作开启了高水平的建设布局。当前，中国特色社会主义进入新时代，而欧盟在英国决定退出后其一体化进程也面临新形势，面对欧洲内部及全球层面“逆”全球化思潮上升、贸易保护主义抬头的复杂，中国和德国能否同舟共济，在“一带一路”框架下继续通过深化双边经贸合作，引领全球贸易投资自由化与便利化，成为各方关注的问题。
一、中德在“一带一路”背景下经贸合作水平不断提升
德国是最先表态支持并积极参与“一带一路”倡议的欧洲国家之一。在亚洲基础设施投资银行的57个创始成员中，德国是亚洲国家和地区成员之外出资最多的经济体。2017年5月，德国总理特别代表、经济与能源部长齐普里斯专程来华出席“一带一路”国际合作高峰论坛，体现了德方对“一带一路”合作的高度重视。在两国领导人的直接推动下，近年来，中德双边经贸合作机制进一步完善、贸易与投资合作水平不断提升，两国利益融合达到了新的高度。
（一）双边经贸机制日趋务实全面
中德两国政府1979年成立的双边经济合作联委会是两国之间的第一个政府间双边经贸合作机制。2011年，中德建立两国总理亲自挂帅的政府磋商机制，开创了中国和西方发达国家关系的新模式。为推动共建“一带一路”，双方于2013年5月成立中德经济顾问委员会，通过搭建两国经贸交流合作的“第二轨道”，由两国领导人与经济界直接对话、共促合作。2015年3月，中德启动首次高级别财金对话，成为双方在财金领域就战略性、全局性、长期性问题进行沟通和政策协调的重要平台。与此同时，服务于两国企业交流的民间机制也取得长足进展。2013年5月，德国中国商会正式成立，2014年7月中国国际投资促进中心（德国）在法兰克福设立，成为促进双边经贸合作的新平台，在协助企业沟通、维护企业利益方面发挥独特作用。其中中国国际投资促进中心也是首个落户欧洲的中国企业走出去中介服务机构。
在上述机制带动下，中德两国近年来在地方合作、共同开拓第三方市场和国际产能等合作领域取得实质性进展。德国在华地方合作由广东、江苏、山东扩展到安徽、四川、辽宁等省份。双方企业积极探讨开展基础设施建设、中欧班列运输、产业投资、金融合作、数字经济与电动汽车等领域合作，成效明显。
（二）双边贸易继续保持稳中有升
1975年中国与欧盟建立外交关系后，德国成为中国在欧洲的最大贸易伙伴，目前中德贸易额占中欧贸易总额的比重接近三成，2012年-2016年平均占比达到28.5%。中方在对欧盟贸易中整体顺差，但对德国等4个中方欧盟成员国为逆差，其中对德国的逆差规模最大，2016年达到208.6亿美元。根据德国联邦统计局数据，2016年中德贸易额接近1700亿欧元，中国首次成为德国全球最大贸易伙伴，在德国全球贸易战略格局中的地位进一步提升；而同期德国则继续保持中国第6大贸易伙伴地位。
资料来源：中国海关。 （小沙：此图压缩三分之二）
德国对中国出口的优势商品主要有电机、电气、锅炉、机械器具、音像设备及其零附件以及核反应堆，运输设备，化工产品，还有光学、钟表、医疗设备等，而自中国进口的主要商品则包括机械设备，纺织原料及制成品，化学品和玩具等。中国与德国上述工业品贸易，对于中国提升制造业实力具有重要意义，也有助于实现从中国制造向中国创造转变、从中国产品向中国品牌转变的战略目标。
（三）双向投资合作趋向平衡发展
在“一带一路”倡议引领下，2013年以来中德双向投资合作快速增长，已成为双边经贸关系的重要支柱。德国是中国利用外资的重要来源。2016年，德国实际对华投资达 27.1亿美元，同比增长73.7%，跃升至中国第7大外资来源国，约占当年欧盟对华实际投资额的近1/3。截至2016年底，德国企业对华直接投资累计281.8亿美元，投资领域主要为汽车、化工、发电设备、交通、钢铁、通信等。
资料来源：中国商务部《对外投资直接统计公报》，《中国外资统计》。
（小沙：图2压缩三分之二排版）
与此同时，中国企业对德国投资近年来上升势头较快，德国成为中国企业重要的海外并购目的地。2016年，中国企业对德国直接投资流量为23.8亿美元，接近当年德国企业在华投资金额。中方在机械装备、新能源、环保、机器人等产业对德并购项目不断涌现，如美的集团收购德国机器人制造企业库卡公司（KUKA）、三峡集团联合体投资收购德国风电公司（WindMW GmbH）80%股权等，均引发广泛关注。据中国商务部统计，截至2016年底，在德中资机构超过2700家，中国在德国直接投资存量78.4亿美元，德国成为中国企业前往欧盟国家投资的第4大目的地。
（四）中欧班列合作取得显著成效
德国是最早与中国开展中欧班列合作的欧盟国家。2011年3月首列中欧班列——渝新欧班列（重庆至杜伊斯堡）的开行为中国与德国货物贸易往来提供了新的运输方式。截至2017年9月底，在中欧班列已经通行的53条线路中，连接中国与德国的中欧班列达到14条，居各国之首。据欧盟统计局数据，在中欧班列的带动下，德国和中国之间的铁路贸易量大幅增长：2013-2016年，德国从中国进口从1.4万吨增长到9.5万吨，增长578.6%；对中国出口从4.3万吨增长到21.1万吨，增长390.7%；德国的杜伊斯堡、汉堡、纽伦堡、慕尼黑纷纷成为中欧班列德国市场的终点站或中转站。中欧班列的运行不仅使杜伊斯堡与汉堡这样的枢纽城市受益，也使德国各大运输及物流公司看到商机。2016年，德国铁路公司经营的中欧班列运输量超过4万个集装箱，并计划到2020年实现年运输10万个集装箱的目标。2017年4月，中国、德国、俄罗斯等7国铁路部门正式签署了《关于深化中欧班列合作协议》，就中欧铁路基础设施互联互通、服务平台建设以及提高通关效率等方面达成广泛共识，为以中欧班列为载体的中德互联互通和推动双边经贸合作，奠定了重要基础。
二、中德经贸合作发展中复杂因素增多
（一）德国对华投资政策保护主义倾向上升，突出表现在积极推动欧盟外资审查立法
传统上，英国及北欧的瑞典、芬兰等国是欧盟内部自由贸易的代表方，而法国、意大利等南欧国家则更多主张贸易保护，国际金融危机后，这一分化更加明显。但随着英国脱欧进程的加快，欧盟内部的上述平衡发生变化。2017年7月，德国《对外贸易与支付条例》第9次修正案快速生效，显示德国对外贸易政策取向已经由以往较为倾向自由贸易转向一定程度的贸易保护。德国经济与能源部长齐普里斯表示，修订该条例的目的之一，就是为了应对近年来外资“在德国并购数量增多、复杂程度上升”给德国企业造成的不公平竞争。
最近两年，中国企业对欧盟企业的投资并购呈现井喷。据欧方数据，2016年中国企业对欧投资达350亿欧元，同比增长77%，其中对德投资达110亿欧元，并且多涉及能源、机器人、信息技术等工业核心技术。尤其2016年5月美的公司提出要约收购德国机器人制造商库卡集团后，德国政治人士、监管人士要求加强相关投资审查的呼声不断上涨。如2016年10月德国前任经济与能源部长加布里尔表示，“中国必须学会遵守市场经济规则，否则只能是贸易保护主义、而不是自由贸易”；德国工业协会负责人Markus kerber则要求“在中国市场享受互惠待遇”。正是在这种背景下，德国政府通过《对外贸易与支付条例》第9次修正案，授权有关政府部门加强对关键基础设施、基础设施软件技术、通讯监管技术以及计算机云技术领域的外资审查，并赋予否决权。受该修正案影响，今后外国企业对德国投资所需审查时限将从过去的1－5个月延长至当前的2—7个月，从而增加了有关投资决策面临的不确定因素。
长期以来，欧盟对外资的审查并无统一政策，只是停留在成员国层面，其28个成员中，包括德国在内的12个成员国设立了外资审查机制。但近年来，随着欧盟委员会贸易政策主张不断强调 “公平贸易”，要求“自由贸易必须基于对等开放、公平竞争”，以德国为首的欧盟核心成员以统一市场对外贸易政策的一致性为参照，开始竭力推动欧盟层面在投资政策趋同方面更进一步。2017年9月，欧盟委员会发布《盟情咨文》提出“欧盟新的投资审查框架”动议，是欧盟推动投资政策趋同努力的又一体现。
从欧盟层面外资审查机制出台时机、所涵盖的审查标准、拟纳入审查的范围看，其上述新投资审查机制提案的雏形来自德国《对外贸易与支付条例》修正案以及2017年7月底其与法国、意大利共同向欧委会提交的关于“如何确保贸易与投资的公平竞争环境”的具体提案。如三国提案中有关成员国对外资进行审查的先决条件，包括“外国投资者的决定受到其身后政府的影响、或者本身是国家产业战略的一部分，或者受到公共补贴的资助”等内容，直接被欧委会提案引为审查的标准之一；而德国修正案提及加强对“关键性基础设施”的并购审查，“关键性基础设施”被欧委会提案视为外资并购需审查的领域之一。
德国《对外贸易与支付条例》修正案以及德国推动下的欧盟层面加强外资审查提案，两者出台时机接近，涵盖领域广泛，审查标准和审查主体指向明确——“受到第三国政府控制”、“外国国有企业”，已充分表露了德国在对中国经贸合作中的保护主义情绪。
（二）德国对华贸易政策不愿放弃歧视性做法，突出表现在对中国入世15条的两面性
2016年12月，《中国加入世界贸易组织议定书》第15条到期。作为中国最大的贸易伙伴，以及多边贸易体系的创立者和维护者，欧盟委员会迫于形势的改变，于2016年11月提交了关于反倾销与反补贴法的修正提案，并于2017年10月初与欧洲议会和欧洲理事会达成一致，预计2017年底将生效。新的修正案删除了“15条”明确禁止的“非市场经济”概念，以表明欧盟愿意履行世界贸易组织成员义务的立场，但同时通过在新的修正案中引入有关“市场扭曲”的4项标准，试图继续在对原产于中国的进口产品实施反倾销与反补贴时拥有较大的裁量权，达到保护欧盟产业的目的。
从欧盟新的反倾销与反补贴修正案的具体内容看，其并没有放弃对华贸易的歧视性做法。一是通过变通方式，继续沿用类似于“替代国”的做法，所谓“市场扭曲”概念，与“非市场经济”概念并没有本质的区别；二是在反倾销成本调查中纳入社会与环境保护因素，为采用发达国家的较高成本铺路，构成对发展中国家的普遍歧视。
德国作为中国在欧盟的最大经贸伙伴，在2013年的中欧光伏贸易争端中发挥了建设性作用，可以说以德国的积极立场影响了欧盟的立场。关于履行《中国加入世界贸易组织议定书》第15条义务，德国政府高层曾多次表示，“欧盟应致力于找到符合WTO规则、对各国一视同仁、对中国非歧视性的解决方案”，但从欧盟新修订的反倾销与反补贴法案来看，德国政府和领导人的相关积极表态并未很好地反映在欧盟的立法实践中。换句话说，德国在对华“15条”的履行问题上，有意无意地忽视了其一贯强调的应遵守国际规则的原则，而是采取了迎合欧盟内保护立场的态度。考虑到欧盟内部当前正为欧洲一体化蓄力，作为欧盟的两大核心成员之一，德国未来在引领欧盟对华贸易政策方面发挥何种作用，令人关注。
（三）德国高度关注与中国“对等开放”问题，突出表现在对中国扩大开放存有疑虑
2017年1月初，习近平主席出席达沃斯世界经济论坛发表演讲，向包括欧盟在内的外国投资者表明，中国将坚定不移地推动开放与经济全球化。1月下旬公布的《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发[2017]5号文件）被视为中国改善中短期外资营商环境的总指导原则，是对党的十八届三中全会确立的改革方案进一步细化和落实。
2015年以来，对于中国政府深化改革开放的决心以及为此所推出的一系列举措，欧盟一方面予以高度关注，但另一方面也不无疑虑：中国扩大开放的进程是否能够持续？“中国制造2025”能否给欧洲企业公平竞争机会？中欧投资协定能否促成欧方有关市场准入对等诉求的实现？等等。以德国关注的新能源汽车行业准入为例。最新发布的《欧盟企业在中国建议书2017/2018》认为，2016年底中国颁布的新能源汽车征求意见稿中有关“强制性积分比例规定”提高了德国等欧洲企业的准入壁垒，违反了“让市场力量在资源配置中发挥决定性作用的原则”，损害了“国发［2017］5号文件”的权威性。
事实上，为解决上述外方关切，同时加速新能源车型技术的发展，2017年以来，中国政府将汽车产业合资股比限制问题提上了重要议事日程：4月底发布的《汽车产业中长期发展规划》提出“有序放开合资企业股比限制”；7月底发布的《外商投资产业指导目录》提出放开“纯电动汽车整车合资企业数量”和“汽车动力电池外商股比限制”；8月国发〔2017〕39号文《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》将“专用车和新能源汽车”列为扩大市场准入的12个领域之一，并制定对外开放时间表与路线图；9月和10月，发展改革委、商务部先后再次确认放宽新能源汽车领域的外资准入；11月，中美领导人达成重要共识，确定“2018年6月前在自由贸易试验区范围内开展放开专用车和新能源汽车外资股比限制试点工作”。上述系列政策的出台意味着1994年以来实施的汽车整车外资合资股比上限为50%、同一外商合资生产整车企业不能超过两家的限制政策出现了松动。这一方面将“国发[2017]5号文件”有关进一步扩大开放的措施落到实处，同时也是回应了包括欧洲企业在内的外方参与中国新能源汽车发展的诉求，体现了中国市场准入政策对“公平竞争”原则的遵循。
应该说，以德国为代表的欧盟对中国市场开放的关注已经达到了十分迫切的程度，因而希望通过前述强化对华贸易投资保护措施，换取欧方企业进一步谋求在中国市场的商机。对此，双方有必要以共建“一带一路”为契机，加强沟通和协调，增信释疑，在更高层次拉紧双方的利益纽带。
三、中德共建“一带一路”经贸合作的发展取向
作为欧亚大陆两端两个最大的经济体，中德在“一带一路”框架下深化经贸各领域合作，不仅有利于两国互利共赢、共同发展，而且对世界经济的增长也将发挥积极的推动作用。在进一步推动双边贸易投资合作基础上，中德下一步合作的重点方向可以考虑：
（一）加强双方发展战略对接
一是继续发挥领导人高访的引领作用，依托各种双边机制、平台，以“一带一路”倡议与欧洲投资计划、中国制造2025与德国工业4.0的战略对接为机遇，推动有关务实合作尽快取得实效。二是继续落实好《中德合作行动纲要》等双边合作重要文件，以“共塑创新”为引领，深化在智能制造、航空、新能源汽车、绿色发展、青年创新创业、未来交通等领域合作，为两国合作打造新动能。三是以地方合作为平台，对接长江经济带和京津冀协同发展战略，加快各类中德产业聚集区建设，打造双边经贸合作新增长点。
（二）加强双边经贸制度建设
由于欧盟实行统一的贸易政策，当前中德双边经贸制度建设的重点在于推进中欧投资协定谈判。2017年以来，中欧对于双边投资协定谈判的政治意愿进一步增强。习近平主席、李克强总理同德国总理默克尔会谈时，两国领导人都强调支持推进中欧投资协定谈判。双方应以此为动力，秉持“求同存异”原则，力争尽快达成一份富有雄心和平衡的成果，并为适时启动中欧自贸区联合可行性研究创造条件。为此，欧方应采取务实态度，放弃不切实际的要求，中方则应加快落实有关开放举措，进一步拉近双方距离。
（三）妥善化解合作中的分歧
中德双方合作具有坚实基础，双边经贸中出现的分歧是前进中的问题，完全能够通过深化合作予以化解。中国共产党第十九次全国代表大会指出，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”。中国政府近期推出一系列扩大开放举措，也为包括德国在内的欧盟企业对华合作提供了良好机遇。当前，欧方应对中国对外开放进程保持客观公正心态，中德需进一步增进互信，相互重视对方合理关切，同时推动双方学界和民间加强交流，密切关注全球民粹主义、保守主义思潮动向，及时共同发声，为双边经贸合作营造理性的舆论氛围。
（四）着力打造中欧物流通道
进一步发挥德国在中欧班列合作中的枢纽作用和先发优势，以市场为导向，通过班列运输打造中欧物流新通道，进一步密切中国与欧洲国家的商品贸易往来。当前，中欧班列已经克服了早期回程货源少、空箱率高等问题，下一步，双方需要积极落实中德等7国铁路部门签署的《关于深化中欧班列合作协议》，加强政策协调和基础设施配套，完善电子通关与海关转运货物的便捷性等，同时依托中欧班列带来的物流便利促进两国电子商务合作发展，将班列打造成连接亚欧的骨干物流通道。
（五）加强在第三方市场合作
支持在非洲开展制造业投资和创造就业，以促进非洲地区发展，是联合国《2030可持续发展议程》的重要内容。中德有义务也有能力利用各自优势，在“非洲提出、非洲同意、非洲主导”原则基础上，积极探讨在非洲开展三方合作。具体模式和领域包括：一是通过符合世贸组织规则的贸易手段支持非洲国家；二是运用与多边开发银行共同融资、中非产能合作基金等创新型融资工具，帮助非洲发展解决投资瓶颈；三是推进制造业、基础设施、能源、物流与仓储、电子商务、专业服务等领域投资，助推非洲实现工业化。
（六）做好对企业服务和引导
在政治人物和舆论的推波助澜下，当前德国社会对中国企业投资德国特别是并购高科技企业不无担忧，这也给德国政府加强外资审查提供了因由。对此，双方有必要加强对中国企业赴德投资的服务，针对投资德国出现的新情况新问题，进一步完善对德《国别投资指南》，发挥德国中国商会、中国国际投资促进中心等在德中介机构的作用，引导和协助企业了解当地投资环境和政策，理性有序投资，避免一哄而上。企业在投资过程中，应积极面对德方的舆论和监管，做好尽职调查，按照商业规则，依法合规推进相关项目。
