美国对华钢铁产业进行反倾销的特点、原因与应对

王耀华   彭剑波  广西大学

　　摘要：通过研究2007-2016年10年间美国对华钢铁产业反倾销数据，发现金融危机后，美国对华钢铁产业反倾销调查十分频繁，钢铁产业是美国对华反倾销重点行业，而且具有多针对钢铁产业低端产品的特点；然后就钢铁产品出口质量、出口结构、政治因素三个方面分析了美国对华钢铁产业反倾销的原因；最后从提升技术创新能力、转变出口竞争战略、鼓励钢铁企业对外投资和建立应对反倾销综合体系四个层面提出应对美国对华钢铁产业反倾销的建议。

钢铁产品是劳动密集型产品，由于我国具有廉价劳动力优势，钢铁出口产品价格低廉，在国际钢铁市场上具有较高的市场占有率，因此我国成为遭受钢铁反倾销调查最多的国家。2007-2016年间，我国共遭受钢铁产品反倾销调查214起，占总出口反倾销调查数量的32%，钢铁产业成为我国出口反倾销调查最多的行业。2016年，21个国家和地区对我国出口的钢铁产品发起了32起反倾销调查，涉案金额高达70多亿美元，对我国钢铁产业产生极大影响，钢铁行业利润下降，部分钢铁企业倒闭，大量钢铁产品过剩而出口困难。美国是中国钢铁产品出口大国，美国对华钢铁产业大量的反倾销调查严重影响了我国钢铁产业出口贸易；而且美国对华钢铁产品的反倾销调查具有示范效应，引起了世界对华钢铁产业出口反倾销浪潮，因此，本文接下来将就美国对华钢铁产业反倾销问题进行详细研究。

一、后金融危机时代美国对华钢铁产业反倾销特点

（一）美国对华钢铁产业反倾销调查十分频繁

如图1所示，2007-2016年，美国每年都会对我国钢铁产品发起反倾销调查，10年间美国对华钢铁产业共发起反倾销调查数量30起，占我国钢铁产品出口反倾销调查总数的15%。美国对华钢铁产品反倾销可以分为两个阶段：第一阶段为2007-2009年，该时期受金融危机的影响，美国对华钢铁产品发起了猛烈的反倾销调查，3年分别发起反倾销调查4、5、6起，总计15起，数量多、强度大、涉案产品种类广泛，包括钢丝衣架、金属架、钢丝层板等；第二阶段为2010-2016年，该时期是金融危机的调整期，美国对华钢铁产品保持经常性的反倾销调查，每年对华钢铁产业发起反倾销调查的数量有所减少，7年共发起反倾销调查15起，主要因为受第一阶段反倾销调查的影响，中国出口美国的钢铁产品急剧下降，同时美国开始通过反补贴、337调查等方法对我国钢铁产品对美出口进行限制。

（二）钢铁产业是美国对华反倾销调查重点行业

2007-2016年美国对华发起反倾销调查76起，占世界对华反倾销调查总量的11%，美国、欧盟、印度一起成为对华反倾销调查数量最多的国家。其中美国对华钢铁产品反倾销调查30起，占其对华反倾销调查总量的40%（如图1所示），钢铁产品是美国对华实施反倾销调查最多的行业。美国对华钢铁反倾销对其他国家起了示范效应，使很多国家对华掀起反倾销浪潮。2007-2009年，由于美国对华钢铁产品强烈的反倾销调查，我国钢铁产品总出口量迅速大幅度下降，钢锭和半成品材料出口量由2007年的6457千吨降为2009年的44千吨，半成品或成品钢铁制品由2007年出口66357千吨将为2009年的1319千吨，长型钢材由2007年出口23565千吨将为2009年5527千吨，另外扁平轧材出口量下降了一半，生铁出口量下降了三分之一。而钢锭和半成品材料、生铁一直未扭转出口下降的局面，2015年钢锭和半成品材料出口量跌至8千吨，生铁出口量跌至原出口量的五分之一。长型钢材、扁平轧材、半成品或成品钢铁制品经历了对外贸易的重新布局，出口量逐渐回升。美国对华钢铁产业的反倾销影响着我国整个钢铁行业对外贸易的发展。因此美国对华钢铁产业的反倾销是我国出口反倾销问题的重要内容。

（三）美国对华反倾销的钢铁产品多为低端产品

美国对我国钢铁产业反倾销的产品主要是低端钢铁产品，具有技术含量低、附加值低、产能过剩的特点。表1中是2007-2016年美国对华发起反倾销调查的钢铁产品，如不锈钢板材和带材、冷轧钢板等粗加工产品；无螺栓钢制货架、53英尺内陆干货集装箱、厨房用金属架（筐）、钢钉、钢丝衣架等技术含量低的产品。而且一旦发起反倾销调查，被认定为倾销的概率极大，倾销惩罚税率极高。如表1所示，2007-2016年间，美国对华钢铁产品发起反倾销调查的30起案件中，惩罚性普通税率在100%、200%、400%以上的案件数量分别是19、8、2件。高额的惩罚税率使我国很多钢铁企业遭受巨大损失甚至倒闭，也阻止了我国相关钢铁产品进入美国市场。

表1              2007-2016年美国对华钢铁类产品反倾销部分调查案件

   数据来源：数据由中国贸易救济信息网整理得到。

二、金融危机后美国对华钢铁产业反倾销原因分析

（一）我国钢铁出口产品价格低，技术含量不足

价格低和技术含量不足是我国钢铁产品出口美国遭遇大量反倾销调查的根本原因。长期以来，我国钢铁行业存在二元成本结构，民营企业成本高而贷款困难，用于研发和创新的能力不足；国营企业成本低而资金充足，但是由于国有企业以GDP贡献度作为主要绩效量化指标，重视GDP增长，忽视产品技术创新和研发投入。因此，我国钢铁行业整体产品附加值低、技术含量不足、国际竞争力不强；具体表现为高端钢铁产品供给不足，大量依靠进口，低端钢铁产品争相生产。我国钢铁企业9206家，小型钢铁企业较多，钢铁行业集中度低，生产和出口秩序混乱。1997年亚洲金融危机和2007年全球金融危机后，我国均采取扩张的财政政策，导致钢铁行业低端产品产能严重过剩。国内钢铁需求饱和，钢铁企业便竞相低价出口，消耗过剩低端产能，导致钢铁行业竞争格局恶化。同时招致国外大量反倾销调查。

技术含量低使得我国钢铁产品在国际国内市场相似度高、可替代性强，在国际市场不能通过技术优势占据市场份额，也不能和本国同行企业生产差异化而避免竞争，从而导致本国钢铁企业为了消耗各自低端产能在国际市场打价格战，不仅破坏了我国钢铁产品在国际市场上的口碑影响，还使得其他国家钢铁企业集中对我国钢铁产品进行围剿，发起大量反倾销申诉。价格是判断一国产品是否进行反倾销的直接指标，虽然由于我国劳动力成本较低，企业生产钢铁产品具有成本优势，低价出口并不代表低于生产成本价格，但是由于多国对我国市场经济地位不认可，外国钢铁企业利用我国非市场经济国地位肆意选取对自己有利的第三国价格进行申诉，从而导致反倾销申诉胜诉率极高。

（二）我国钢铁产品出口集中，美中钢铁贸易逆差大

我国钢铁产品遭到美国大量反倾销调查的直接原因是我国钢铁产品出口集中，美中钢铁贸易存在巨大逆差。2007年，我国钢铁产品主要出口美国、欧盟、韩国等传统市场，此时我国是美国第一大钢铁产品进口来源国。2007年，我国对美国出口钢铁产品占我国钢铁产品总出口的29%，占美国钢铁产品总进口的33%。因此，美国是我国钢铁产品的主要出口市场，这就导致一旦美国企业对我国钢铁企业发起大量反倾销调查，就会引起我国钢铁行业对外贸易发生大震荡。

2007、2008年我国向美国出口钢铁产品118.63、148.05亿美元，对美国钢铁产品贸易顺差高达90.81、115.10亿美元，巨大的贸易逆差引起美国政府、钢铁工会等的高度重视和敌视。2007-2016年，美国企业和美国钢铁工人联合会共对华钢铁产品发起反倾销调查30起，其中29起作出肯定性仲裁，24起仍然在实施措施，10年间反倾销调查数量与美中钢铁产品贸易逆差走势基本相同，可见中美钢铁产品巨大的贸易逆差是导致美国对华钢铁产品反倾销调查的重要原因。

由于美国强烈的反倾销调查，2009年我国对美钢铁产品出口额由上一年的148亿美元降至80亿美元。随后我国钢铁产品开始多元化出口，逐渐转向东盟、非洲等国家，2016年，我国已经降为美国第十位钢铁产品进口国。但是由于美国对我国钢铁出口额的大幅度下降，美中钢铁产品贸易逆差仍然存在，而且较大，2016年逆差额高达94.7亿美元。因此，美国对我国钢铁行业的产品出口依然虎视眈眈。

（三）美国保护本国钢铁产业，借反倾销对华政治施压

金融危机以后，政治因素成为美国对华钢铁产品频繁发起反倾销调查的重要因素。在全球化背景下，美国钢铁产业不具备比较优势而成为夕阳产业。金融危机发生后，美国钢铁公司为了减少自身经济萎缩，与受到失业损害的工人组成的美国钢铁工人联合会一起对美国政府施压；美国钢铁工人联合会还通过大力支持奥巴马在2008年竞选来影响美国的对外贸易政策，从而维护本集团的利益。奥巴马在任时就反对中美贸易，2010年提出“再工业化”、“制造业回归”，2012年提出“要从中国抢回美国工人的饭碗”，因此，反倾销政策成为美国保护本土钢铁产业、实现政治目的的工具。同时，美国人为高估中国钢铁进口量，制造中国钢铁威胁论；修改反倾销法律，以我国是“非市场经济国家”为理由，随意选取对自己有利的第三国家价格对我国钢铁产品发起反倾销调查；将美国钢铁行业的高失业率归罪于中国钢铁出口企业，使反倾销听证会通过倾销裁定。如今，美国钢铁行业呼吁将钢铁产业的保护上升到国家安全的角度，特朗普以“公平贸易”为借口将进行美国史上最严厉的限制钢铁进口，从而达到提振美国钢铁行业的目的；而且通过对中国钢铁产品进行反倾销调查，制造中国钢铁产品倾销的国际舆论，引起世界上更多国家对中国钢铁产品的进口限制和反倾销调查，从而对我国政治施压。可见，“反倾销”这一原本为了维护国际贸易秩序的机制成为美国用来达到政治目的的武器，其公平性已经很难让人信服。

三、应对美国对华钢铁产业反倾销策略

（一）我国钢铁企业需要制定多元化的出口战略

按照HS编码前四位编码统计，2007-2016年，美国对华钢铁产品发起的30起反倾销调查案件中，产品对美国出口数量占我国该产品总出口数量30%、20%、10%以上比重的分别有5、10、15起；比重最高的为58.4%，对美出口占总出口数量的一半以上。我国钢铁产品出口市场集中度过高、分布不合理，不仅增加了出口风险，而且不利于长期可持续发展。“一带一路”建设带动了沿线国家基础设施建设的发展，增加了国际市场钢铁产品的需求，为我国钢铁行业去产能、加快钢铁产业结构转型升级提供了机会。因此，钢铁企业应该积极参与到“一带一路”建设中，增加对东南亚、南亚、西亚等沿线国家的出口，同时增加对新兴经济体，如南非、巴西、俄罗斯等国家的贸易布局，从而减少对美国市场的依赖。

（二）要根据各国市场特点细分钢铁产品市场

2007-2016年，美国对华钢铁类产品贸易顺差7次，钢铁制品贸易逆差10次，因此，美中钢铁产品贸易逆差主要是我国钢铁制品对美出口造成的，我国钢铁制品也遭到了美国高强度的反倾销调查。统计数据显示，中美钢铁贸易中竞争性大的钢铁制品受到美国反倾销调查的强度大，其他遭受反倾销调查的钢铁制品也存在一定的竞争性，因此，加强对美中各类钢铁产品贸易逆差的监控，减少竞争性产品出口，增加不锈钢及其制成品（HS编码为7218）、不锈钢热轧条（HS编码为7221）、钢铁板桩和焊接的钢铁制品（HS编码为7301）、铸铁管及空心异型材（HS编码为7303）、非电热钢铁制品（HS编码为7322）等美国需要的产品的出口，对平衡中美钢铁产品贸易逆差，减少美国对华钢铁产品反倾销调查数量有重要作用。

（三）要化解我国钢铁产业总量和结构性失衡

解决总量失衡问题需要从化解过剩产能和控制新增产能两方面入手；处理结构性失衡则需要加快钢铁产业结构转型，培育增长新动力。化解过剩产能，首先要处理落后产能、僵尸企业和环保、质量等不达标的产能；其次要坚决取缔地条钢的生产，政府各部门不在批复新增钢铁项目。同时，要处理好政府与市场、国企和民企的关系，并通过引导钢铁企业市场化兼并和重组，形成几家在全球范围内具有较强竞争力的超大型钢铁企业集团。

(四）要加快钢铁产业向中高端转型升级

科技创新是促进钢铁行业产业结构转型升级的重要方式，首先，国家要增加对钢铁企业科技创新的资金扶持，通过拓宽贷款渠道、增加财政支持等方式，鼓励企业开发新品种、促进产品升级换代。其次，钢铁企业也要提高关键钢材品种的供给，通过自主研发，不断增加高附加值和高档次的、有国际竞争力的钢材品种。随着“一带一路”战略的推进，我国已经和沿线多个国家在高速铁路、核电、船舶、海洋工程等领域达成合作，这正是中国钢铁加快产业转型，提高国际钢铁产业链地位的重要机会，也是我国钢铁企业进一步提升钢铁产品质量、创造和引领国际钢铁产品高端需求的重要推动力。

（五）要鼓励我国钢铁企业增加对外投资

钢铁企业对外投资国家的选择有三种，第一是直接对美国投资，共同分担风险。在美国建厂可以增加美国劳动就业率，减少与美国钢铁工业联合会之间的矛盾，从而有效降低反倾销案件的发生。第二是对钢铁产业发展落后的具有劳动力成本优势的国家投资，越南、印度尼西亚、巴基斯坦等“一带一路”沿线国家的钢铁产业发展较为落后，又具有劳动力成本较低的优势，而且部分国家资源丰富，我国钢铁企业可以借助“一带一路”发展机会，依据自身技术优势与部分沿线国家开展国际化经营；同时利用欧美国家和东盟国家之间的贸易优惠条件进入欧美市场。第三是对铁矿石来源国投资，由于中国铁矿石80%来自进口，随着钢铁生产成本的上升，可以选择在铁矿石来源地国家投资建厂，降低铁矿石进口、运输成本，比如澳大利亚、巴西、南非、伊朗是我国铁矿石进口的四大来源地，大型钢铁企业可以通过参股和收购上述国家的铁矿石资源、投资和并购钢铁企业等方式对这些国家进行投资。

   （五）要强化我国钢铁行业协会的反倾销风险预警

通过分析2007-2016年美国对华钢铁产业反倾销案件发现，在30起反倾销案件中，中国钢铁企业均进行了应诉，而且在我国钢铁行业协会的积极协助下，2009年标准钢紧固件和2015年铁质传动件2起反倾销案件获得无损害仲裁，其他反倾销案件中应诉企业也大都得到单独税率裁定。因此，我国钢铁行业协会应该发挥协会作用，积极配合政府相关部门建立钢铁产品出口反倾销预警机制，及时提供国内外行业市场信息，为企业制定正确的进出口决策提供参考，并且积极开展市场调研活动，预测国际市场需求，从而有效指导企业的生产和出口。同时，钢铁行业协会应该与高校、律师协会、会计师事务所等机构合作，积极培养一批综合掌握经贸、法律和外语知识的复合型人才，建立我国自己的反倾销应诉队伍，提高反倾销应诉软实力。我国钢铁行业协会还应该利用商业组织的便利条件，积极与美国工商协会、钢铁联合工会等组织进行沟通和宣传，增加美国各界对我国的了解，降低美国钢铁企业对我国钢铁出口产品的反倾销申请，降低美国钢铁联合工会等对美国政府的施压，从而缓和中美两国钢铁行业贸易关系，促进我国钢铁产业出口贸易的正常发展。