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政策转变背景下美国棉花产业发展效果评价与经验借鉴

发表于:2020-06-30 16:23 作者:admin

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(石河子大学 1.经济与管理学院 2.棉花经济研究中心,新疆 石河子 832000

摘要:棉花产业发展与支持政策转变息息相关。经过2014年农业法案的改变和2018年农业法案的进一步调整,美国建立起以棉花保险为主、以价格和收入支持计划为辅的政策体系,宣告了美国棉花风险管理时代的来临。新的棉花支持政策运行有效,不仅在很大程度上规避了世贸组织的“黄箱”规则约束,更维持了对棉花产业的支持保护水平。我国棉花政策应借鉴美国的经验,坚持市场化改革方向,加大对棉花产业的支持力度,不断夯实体制基础,逐步构建完善的棉花保险制度。

作为世界农业生产和贸易的超级大国,美国高度发达的农业离不开政策的不断调整与持续支持。自1933年第一部农业法案出台后,每隔一段时间美国便会对现有的农业法案进行调整,以适应不断变化的宏观经济环境及农业发展特点。2014年面临政府财政预算和国际贸易争端的双重约束,美国颁布了新的农业法案,对棉花支持政策做出了巨大调整。政策的转变意味着美国放弃了以往以高补贴为主的棉花支持和保护思路,转而向调控方式市场化、支持手段隐蔽化的方向发展。在2018年新的农业法案中,棉花支持政策只是根据新的发展形势对部分内容进行了修改。因此可以预见的是,在未来相当长的一段时间内,美国棉花支持政策不会发生大的变动,而新政策实施背景下的棉花产业发展效果也尤为值得探讨。

同样作为棉花生产和贸易的大国,中国也在不断地调整着相关政策以支持棉花产业的发展。从临时收储政策、目标价格补贴政策到棉花价格保险试点,我国棉花政策也在由政府直接干预支持向依靠市场手段进行调控的方向发展。在2019年目标价格补贴政策实施即将到期的关键节点,我国棉花支持政策的调整方向该如何选择,美国会在一定程度上提供经验借鉴。因此,研究政策转变下美国棉花产业的发展情况,不仅可以从侧面反映出美国棉花支持政策的实施效果,更可为我国棉花政策改革提供经验启示。

一、美国棉花支持政策的转变及其主要内容

美国2008年农业法案构建的棉花支持政策体系以收入补贴为主要特征,在保护棉农收益、促进棉花生产的同时,也存在着财政预算压力巨大、“黄箱”政策属性违反WTO贸易规则的弊端。新形势下,2014年农业法案对棉花支持政策做出巨大改变,取消了直接支付、反周期补贴及农作物平均收入选择,对营销贷款及短期出口信用担保计划进行调整,并增设累积收入风险保障计划、补充保险选择,配合传统的作物保险计划,建立了全新的棉花支持政策体系。

(一)作物保险计划(CIP

作物保险计划主要分为三类,即分别针对个体的产量保障(YP)和收入保障(RPRP-HPE)、针对区域的产量保障(AYP)和收入保障(ARPARP-HPE)以及针对巨灾风险保障(CAT)的保险产品。针对产量损失的保险产品包括真实产量历史和单产保护,当条款规定内的自然灾害造成棉花产量低于保障产量时,赔付随即触动。保障产量的依据一般为棉农个体或者区域总体的历史产量;针对收入损失的保险产品具体包括真实收入历史、收入保护和剔除收获期价格的收入保护等。此类保险保障的是受自然和市场双重风险影响的收入损失;巨灾风险保障有别于以上两类保险,作为产量保险的附加险,当棉花产量低于个体或者区域预期产量水平时,赔付触动。

(二)累积收入风险保障计划(STAX

累积收入风险保障是专门针对陆地棉的一种附加型区域收入保险计划。附加型是指STAX可以单独使用,也可以用于补充作物保险计划提供的保险范围,以防止标准作物保险政策未涵盖的范围内的损失;区域收入保险是指该项计划的启动和赔付标准都是由棉农所在县棉花整体性收入水平来决定的,不与参保棉农的种棉情况相联系[4]。当棉农所在县范围内棉花的实际收入低于预期收入的90%时,STAX就会启动赔偿,赔偿金额由保险级别、保障因数、全县棉花实际收入和预期收入所决定,其上限不得超过全县收入的20%。棉农在进行参保时,有5档保险级别可供选择,级别越高,赔付越多,保费也就越多。

(三)补充保险选择(SCO

补充保险选择作为作物保险计划的补充,需要在现有作物保险的基础上进行购买,但其保障范围通常低于标准作物保险涵盖的水平SCO属于区域性保险的一种,可作为针对产量损失或收入损失的补充,即当县棉花实际产量或者收入低于预期水平时,赔付发生。赔偿金额取决于基础保单的负债、承保水平和核准收益。需要注意的是,已经选择了累积收入风险保障的棉农不可购买补充保险。

(四)营销贷款(ML)及短期出口信用担保计划(GSM-102

美国所有棉农都有资格在棉花收获之后将存放在仓库中的棉包作为抵押品进行营销贷款,可贷款的额度由仓单中的棉花磅数乘以贷款利率,然后加上或者减去质量保费和折扣来决定。2014年农业法案根据过去两年世界平均的棉花价格对贷款利率进行了调整,陆地棉补贴标准为45 美分/-52美分/磅,长绒棉贷款补贴标准为79.77美分/磅。

由于在与巴西的贸易争端中败诉,美国对短期出口信用担保计划也进行了调整。根据GSM-102,美国政府不再继续提供贷款,但保证非美国银行向美国出口商提供贷款,用于向国内农产品出口融资到选定的目的地[2]2014年农业法案每年短期信贷担保的支出金额限制在55亿美元以下,担保的最长期限也从36个月减少到24个月。

(五)其它项目

2014年农业法案直接取消了当年的直接支付、反周期补贴等项目,而STAX2015年才开始正式实施,因此为了弥补政策过渡期的空白,美国还实施了棉花过渡辅助计划(CTAP)。在2013年拥有基础棉花种植面积的农场主获得农业部的批准之后,都可获得过渡辅助补贴。此外,为维持并促进国内的棉花销售,美国农业部于2016年开始为棉农提供棉花加工成本分担补贴(CGCS),每个农场的补贴约为4200美元-8100美元。

2018年农业法案继续按照风险管理的原则完善了棉花支持政策体系。具体的变化有:将籽棉纳入到农业风险保障(ARC)和价格损失保障(PLC)项目中;提高了营销贷款率;调整了棉花的基础单产和基础面积等。2018年农业法案与2014年农业法案相比变化不大,却进一步扩大了棉花的风险保障范围,增强了对棉农的补贴支持力度。

经过两次农业法案的调整,美国构建起以保险体系为主、以价格和收入支持计划为辅的棉花支持政策体系。作物保险计划、累积收入风险保障计划和补充保险选择等项目共同构成了棉花保险体系。这一体系不仅基于个体和区域两个层面从产量、价格、收入等角度出发对植棉收益进行了合理保障,更设计出了多样化且可自由选择的附加保险产品,为满足棉农个性化的风险保障需求、引导其合理应对自然及市场风险打下了坚实的基础。作为保险体系的补充,棉花过渡辅助计划、加工成本分担补贴、营销贷款与短期出口信用担保计划等构成了棉花价格和收入支持计划,其最鲜明的特征便是政府直接补贴与支持。新的支持政策不仅更加符合WTO[5],而且在生产、加工、销售等环节对棉花生产商的利益起到了保障作用。

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