中国东盟产能合作的发展、困境及前进之路

尤宏兵      李安琪     南京理工大学

摘要：中国-东盟经贸合作、产能合作由来已久，且东盟一直是我国十分重要的经贸伙伴。“一带一路”倡议为中国-东盟产能合作创造了新的舞台。中国-东盟双边投资加快，产能合作领域不断扩大，产能合作平台建设初见成效，政策推进力度逐渐加大。但中国-东盟称能合作的前进之路仍有以下障碍：双方目标的协同性有待提高，东盟各国不同程度存在投资壁垒；企业缺乏成熟经验及政府支持，区位集聚、产业园区建设仍存在较大缺陷。为此，最近中国-东盟产能合作应走科学之路，做好“四个”加强，即加强沟通常态化、加强产能合作顶层设计、加强多元化产能合作模式的探索及加强产能合作服务体系建设。

引  言

国际产能合作（International Cooperation on Production Capacity）于2014年底由李克强总理与哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫进行会谈时首次提出，其后双方达成“中哈产能合作”协议。对于对正处于速度变化、结构优化、动力转换关键时期的中国而言，部分产业产能过剩的问题亟待解决，国际产能合作成为中国企业开拓国际市场、突破经济发展障碍的重要路径。目前，我国已与地处亚、非、拉及欧洲的不少国家建立了产能合作关系，主要通过海外投资建厂，建设基础设施、生产线、产业链及产业集聚区来实施产能合作。其中东盟亦是中国推进产能合作的重要伙伴。

东盟诸国与我国隔海相望，很长时期内一直是我国重要的经贸合作伙伴，因此中国-东盟产能合作是一个“双赢”合作。与东盟之间实现产能合作，有助于中国企业走出去，实现产业转型升级和提质增效；有助于缓解中国部分传统产业长期产能过剩而中西部无法承接全部产业转移的困境；有助于解决国内劳动力成本不断上升、劳动力供给减少的问题。而对于东盟而言，发展与中国的产能合作亦是一次不可多得的机遇，整体而言，发展与中国的产能合作，能有效降低东盟采购成本以支持其工业发展；能为东盟突破基础设施建设和资金方面的瓶颈、推动经济增长提供良好契机；还能加快推进东盟诸国工业化进程，提升成员国产业的全球竞争力。总之，加快推进中国-东盟产能合作能更好地匹配发展阶段存在差异的国家的供给与需求，有助于实现优势互补，促进包容发展，为各国扩大市场需求，创造更多的就业机会，使中国与东盟的经济发展更具活力。

一、             中国东盟产能合作发展概貌

（一）直接投资规模逐步扩大

随着中国经济实力不断提升、对外开放程度不断扩大，国内企业越来越多地将投资目光聚焦于海外。东盟国家凭借其得天独厚的区位优势及中国-东盟自贸区的深入发展，成为了国内企业投资首选目的地之一。从整体上看，近年来，中国对东盟的直接投资规模逐步扩大。

图1  1995至2016年中国对东盟直接投资规模（单位：百万美元）

由图1可以看出，中国对东盟直接投资大致以2004年为界分为两个阶段：2004年前为平稳增长阶段，其后进入快速发展阶段。2005年-2008年，中国对东盟直接投资经历了一个短期的迅速扩大阶段，2008年中国对东盟直接投资规模是2005年的14.72倍。但美国次贷危机爆发后，中国对东盟直接投资增速有所放缓，2009年仅增长8.6%。但此后再次恢复高速发展状态。2015年，在国务院先后发布了“一带一路”愿景与行动及产能合作指导意见之后，中国对东盟的直接投资达空前规模，投资额上升至146.04亿美元，相比于2014年的78.09亿美元上涨了87.01%，2016年相比2015年有所下降，但仍远超2015年之前的规模，达到102.76亿美元， 2017年中国对东盟直接投资规模达到141.2亿美元，同比增长37.4%，对中国-东盟产能合作的展开起到了一定的推动作用。2018年1-5月，中国对东盟国家直接投资规模达到41.7亿美元，同比增长了32.8%。截止2017年中国在东盟直接投资存量达到890.14亿美元，占中国在发展中经济体直接投资存量的比例不高，仅占5.7%。

（二）产能合作领域不断拓宽

中国-东盟产能合作推进以来，合作领域不断拓宽。据2017年9月第十四届中国东盟博览会秘书处的统计，截止2017年7月，中国与东盟国家已签订94个国际产能合作项目，双方以基础设施建设为依托，在轻工、纺织、信息通讯、冶金建材、轨道交通、配套工业及农产品等多领域实施了产能合作，并选择了包括直接投资设厂、对外工程承包及产业园区建设等多种不同的模式。值得高兴的是，相互间的产能合作正不断渗透，如在2018年11月举行的中国－东盟国际产能合作妥乐论坛暨中国对外投资洽谈会分会的现场签约的累计金额达295.4亿元的15个项目中，已渗透到数字城市、旅游康养、新材料及新能源等领域。

近年来，跨境电商与信息技术产业也逐渐成为双边产能合作的新领域。阿里巴巴、苏宁等多家中国企业开始在东盟各国进行跨境电商布局，且已取初步成果。中国农业银行也有所行动，致力于打造跨境电商专用平台，提供的服务涉及实时汇率信息发布、实时结售汇、自动汇入、半自动汇出、跨境人民币结算等，以此满足中国与东盟跨境电子商务的需求。与此同时，中国手机厂商正积极开拓东盟市场，如华为手机已成为缅甸第一大手机品牌；小米计划对印尼投资设立手机组装厂；其他很多品牌也已有所行动。

（三）产能合作平台建设初见成效

2015年3月，国务院发布的“一带一路”愿景与行动提倡建设境外经贸合作区与跨境经济合作区等各类产业园区以来，境外经贸合作区与跨境经济合作区逐渐发展成跨国经济合作的两种新型发展模式，亦为中国-东盟产能合作开辟了新的合作方式。截至目前，中国已在东盟8个成员国内部建立26个具有经贸合作区性质的投资项目，其中经确认考核的境外经贸合作区有7个（见表1），为东盟相关地区带去了资金、技术与经验等。

表1  通过国家考核认定的境外经贸合作区

在“一带一路”倡议下，中国-东盟间还开始探索发展跨境经济合作区，以支撑双边产能合作的发展。当前，云南和广西两省份分别与越南、缅甸和老挝三个东盟成员国在边境地区建立了6个跨境经济合作区，分别为中越间的四个跨境经济合作区，分别为中国东兴-越南芒街、中国凭祥-越南同登、中国龙邦-越南茶岭及中国河口-越南老街；中国磨憨-老挝磨丁跨境经济合作区及中国瑞丽-缅甸木姐跨境经济合作区。跨境经济合作区遵循“两国一区、封闭运作、境内关外、自由贸易”原则，合作双方企业在区内均可享受两国政府给予的优惠政策。跨境经济合作区的发展对中国与东盟的产能合作的示范效应正逐步显现。如作为凭祥国家重点开发开放试验区的核心区域，中国凭祥-越南同登跨境经济合作区实行“一线开放、二线管住、境内关外、分线管理”的监管模式，自投入运营以来，互联互通项目不断推进，通关便利化改革逐步加深，互市贸易改革试点扎实开展，产业支撑进一步夯实，示范效应非常明显。

（四）政策推进力度逐渐加大

中国-东盟产能合作离不开双方政府的关注。中国、东盟各自均相继出台了一系列政策以指导或支持双边产能合作开展。中国方面，指导中国-东盟产能合作的政策主要包括两个层次：其一是国家层面的政策，代表性的有：2015年5月国务院《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，它聚焦于13个涉及产能和高端装备出口的行业并进行了梳理；2015年6月国家发改委会同有关部门发布的《国际产能和装备制造合作重点国别规划》，为开展国际产能合作指引了方向；其二是不少省份出台了中国产能指导意见和政策。东盟方面，各成员国积极响应并主动配合“一带一路”倡议。2016年3月的三亚会议中，6国领导人共同签署了包含《澜沧江-湄公河合作领导首次会议三亚宣言》、《澜沧江-湄公河产能合作联合声明》等在内的一系列澜湄合作重要文件，互联互通成为合作的优先领域和重点方向。东盟各成员还积极参与由中国主导的中国-东盟博览会，成为产能合作的助推器。此外，2016年9月双方共同发布的《中国-东盟产能合作联合声明》开启了双边产能深层合作的新纪元。

二、             深化产能合作-东盟产能合作的面临的困境

（一）双方目标的协同性有待提高

“一带一路”背景下的国际产能合作战略虽属于一项经济战略，但无法避开政治与文化因素的影响。东盟方面仍有部分势力对中方提供产能合作的意图与动机表示怀疑，担心中国经济渗透会带来政治文化层面的渗透，严重威胁其国内局势的稳定，甚至破坏与其他大国的政治经济友好关系。同时，他们对产能合作构想“双赢”的效果不以为然，认为中国只是为了单方面转移国内过剩产能，并不能满足其对促进经济发展、改善国内落后状况的渴求。

（二）东盟各国不同程度存在投资壁垒

东盟各国不仅经济发展水平相差较大，且与产能合作相关的法律、环保理念、劳工保护等领域措施差异也较大，存在投资壁垒。除对特定产业的投资有限制外，还存在诸多投资壁垒。截止目前，东盟10国中虽仅有新加坡加入WTO的《政府采购协定》，其政府采购须受到《政府采购协定》的约束。但事实上，其他东盟国家对政府采购的限制同样存在，如涉及工程项目的采购，东盟部分国家政府明确规定关键零部件仍须选择本国产品；项目实施前须实施环境及社会影响评估；且须征求项目所在地社区的意见。在用工方面，东盟各国对加班、解雇员工的要求均较严格。上述投资壁垒对拟选择与东盟实施产能合作的中资企业，无疑会构成限制，轻则导致项目延误，重则给企业带来直接损失；企业处理不当，还可能危及国家形象。

（三）企业缺乏成熟经验及政府支持

在产能合作逐步推进的情况下，中国企业加快了进军东盟的步伐，但仍处于摸索阶段。缺乏成熟的因地制宜的经验和优秀的海外管理人才，更无较为成功的先例作为借鉴，加之对东盟成员国当地环境不熟悉，种种原因都制约着企业产能合作的顺利展开。政府对企业与东盟开展产能合作的支持力度还不够大，政策性金融服务和财政优惠政策方面乏善可陈，使得一些合作项目由于缺乏资金而进展缓慢。在提供信息方面，商务部虽发布了一些信息，但一般仅限于投资地市场状况、竞争水平、法律法规、软硬件环境等，目前看来，仍然不够全面，欠发达成员国信息尤其匮乏，无法给企业提供有用的帮助。

（四）区位集聚、产业园区建设仍存在较大缺陷

经过十余年发展，中国在东盟国家的境外产业园区建设步入高速发展轨道，“一带一路”倡议的提出更是为其建设打开了辽阔的前景，已成为“一带一路”建设的关键抓手与产能合作的重要载体。但不可否认的是，因为我国产业自身的局限也因为东盟成员国薄弱的工业基础，境外产业园区在促进产业发展时仍存在了很多问题：园区功能有待拓展和深化；牵头企业能带动的产业集群效应不明显；园区融资、人才引进有难度等；以物质资源和能源消耗为主的粗放型增长模式更是无法达到绿色发展的要求……要想依靠产业园区来促进与东盟国家的产能合作，就必须对其发展中所面临的困境进行科学的探索，找到突破口。

三、             深化中国-东盟产能合作的可走之路

（一）      加强沟通常态化

沟通是桥梁。中国-东盟产能合作涉及2方11国，鉴于不仅是国际上还是东盟内部各国对待当前中国的“一带一路”倡议存在的一些不恰当的理解。中国政府继续加强与东道国在政治、法律等方面的协商，提高两国政治互信，使中国企业拥有足够的法律和经济空间，通过双边协议或其他途径尽可能将中国企业面对政治动荡等因素造成的投资风险降到最低，减少诸如外国投资限制、行业保护政策等障碍，来保证中国企业顺利推进产能合作，实现“双赢”。中国政府与东盟成员国政府须将加强交流常态化、持续化，构建多层次的沟通交流机制，搭建双方政治、经济及文化合作论坛、博览会等交流平台，及时解决产能合作过程中出现的各种问题，提升双方互信程度，减少各种非关税壁垒，降低企业面临的由法律盲区所造成的投资和建设风险，保证产能合作的顺利推进。

（二）      加强产能合作顶层设计

产能合作是一项复杂且影响深刻的系统工程，保证成功非常重要。为此，应科学规划产能合作领域，健全产能合作机制体制。根据东盟各国产能合作需求，结合中国实际，对产能合作的模式及领域富有针对性地展开顶层设计，实现与东盟国家产能合作的“量身定制”。东盟10国中，人均GDP前三位的是新加坡、马来西亚及泰国，根据IMF的统计，2017年三国人均GDP分别为57713美元、9813美元及6591美元，且其社会发展水平和劳动人口素质较高，故将技术含量及附加值相对较高的产业或产业环节优先转移至上述三国，特别是与中国经济发展水平更为接近的马来西亚和泰国，毕竟其生产要素能更好地承载此类产业。组织各类专家及学者通过深入调研及研究发现双方潜在合作领域，结合各国经济发展水平、产业层次和资源集聚等要素作出评估，根据目标国产业链、资源禀赋特色明确其产业需求，合理进行产能合作的产业范围规划，有计划、有重点地推进产能合作。推进产能合作时，应分工明确，各部门各司其职，把握好先后顺序、重点和难点，有计划、按步骤稳步推进合作，可首推产业发展相对成熟、示范效应强有力的项目。

（三）      加强产能合作服务体系建设

产能合作是一项复杂的系统工程。科学完整的配套政策体系及支持服务体系十分关键。一方面应切实落实好现行政策的执行，提高执行力；另一方面应及时适应形势发展需要及时制订和完善现有政策。如适度放松规制，将对东盟投资由审批制改为以备案制为主、审批为辅，使得国内企业在目标地区投资产能合作项目之时手续简便、效率提升。

为减少由于信息不对称所造成的种种问题，中国政府应建立完整的服务体系，为企业提供信息服务与金融支持。首先应当完善各投资目标国的信息收集体系，并监测其环境的变化，及时更新并发布，提供最新最完善的产能合作信息，使企业更好地作出决策，避免因投资失误而造成利益损失。其次，完善金融支持体系，利用政策性和开发性金融机构加强对产能合作项目的支持力度，利用亚投行、丝路基金等多边金融机构以及国内的商业银行、政策性银行，为参与合作的企业提供贷款与融资支持，并加大财税支持力度，减轻企业的资金压力，保证产能合作的资金障碍降至最低水平。此外，要集中精力培养和引进跨国经营人才，组建适合国际化经营的人才队伍，为企业提供更为优质的产能合作服务。